完善檢察機關(guān)內(nèi)部不立案監(jiān)督機制研究
www.jtzxf.com 2010-07-08 10:52
加 強對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約，確保檢察機關(guān)公正、嚴格、文明執(zhí)法，其中必須“以強化對職務(wù)犯罪偵查的內(nèi)部監(jiān)督制約為重點，推行訊問犯罪嫌疑人全程同步錄音 錄像，建立職務(wù)犯罪案件撤案、不起訴報上一級檢察院批準，以及立案、逮捕報上一級檢察院備案制度。繼續(xù)完善人民監(jiān)督員制度，發(fā)揮人民監(jiān)督員在促進檢察機關(guān) 公正執(zhí)法方面的作用”是最高人民檢察院賈春旺檢察長2005年10月25日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議上所作的《最高人民檢察院關(guān)于 檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督工作情況的報告》中，提出的下一步加強法律監(jiān)督工作的主要措施之一，也是2006年檢察機關(guān)重點推進三項檢察改革所蘊含的工作方向和 基本要求。
“對于直接受理的刑事案件，進行偵查”，［1］是法律賦予檢察機關(guān)的基本職權(quán)，也是檢察權(quán)的組成部分。由此，對自行偵查的職務(wù)犯罪案件 線索經(jīng)初查后作出不立案決定，是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的方式之一。檢察機關(guān)偵查部門擁有查辦貪官污吏的職能，控制著起訴、審判的入口，偵查環(huán)節(jié)的任何疏忽或 濫用職權(quán)，都有可能使公平正義的實現(xiàn)受到影響。因此，加強對檢察機關(guān)自偵案件不立案的監(jiān)督，有助于促進檢察機關(guān)偵查部門客觀、公正、全面、及時地查辦貪污 賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，推動反貪污賄賂工作的開展，防止查案不深、有案不立等辦案質(zhì)量不高以及徇私枉法情況的發(fā)生，也有助于提高檢察機關(guān)工作人員 的業(yè)務(wù)素質(zhì)。但目前此項內(nèi)部監(jiān)督工作的實施狀況并不理想，機制設(shè)置上也存在著一定的缺陷。本文試就完善并規(guī)范檢察機關(guān)內(nèi)部不立案監(jiān)督機制作初步探討。
一、檢察機關(guān)內(nèi)部不立案監(jiān)督機制及運行現(xiàn)狀與不足
立案監(jiān)督是人民檢察院對刑事立案活動進行監(jiān)督，確保立案活動依法進行，充分體現(xiàn)人民檢察院對刑事訴訟的全過程履行監(jiān)督職能的必然要求，同樣適用于檢察機關(guān)內(nèi)部。［2］
刑 事訴訟法第86條規(guī)定，人民檢察院對于報案、控告、舉報和的材料，經(jīng)審查認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時候，不予立 案，并且將不立案的原因通知控告人?？馗嫒巳绻环?，可以申請復(fù)議?；诖?，1997年1月5日最高人民檢察院第八屆檢察委員會第69次會議通過的《人民 檢察院刑事訴訟規(guī)則》第134條規(guī)定，人民檢察院決定不予立案的，如果是被害人控告的，應(yīng)當制作不立案通知書，寫明案由和案件來源、決定不立案的原因和法 律依據(jù)，由偵查部門在15日以內(nèi)控告人，同時告知本院控告申訴部門?？馗嫒巳绻环?，可以在收到不立案通知書后10日以內(nèi)申請復(fù)議。對不立案的復(fù)議， 由人民檢察院控告申訴部門辦理，并在收到復(fù)議申請的30日以內(nèi)作出復(fù)議決定。同時在該規(guī)則第379條中還規(guī)定，人民檢察院審查逮捕部門或者部門發(fā) 現(xiàn)本院偵查部門對應(yīng)當立案偵查的案件不報請立案偵查的，應(yīng)當建議偵查部門報請立案偵查；建議不被采納的，應(yīng)當報請檢察長決定。
針對檢察實踐中遇到 的適用問題，最高人民檢察院研究室于1999年9月13日在關(guān)于適用《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第134條有關(guān)問題的復(fù)函中就有關(guān)問題作了重申和解釋，該 “復(fù)函”指出，人民檢察院對于報案、控告、舉報和自首的材料審查后，決定不予立案的，只要屬于控告人控告的，無論是否屬于法紀案件，都應(yīng)當將不立案的原因 通知控告人；控告人如果不服的，可以申請復(fù)議?？馗嫒藢?fù)議決定不服，向上一級人民檢察院申請復(fù)查的，上一級人民檢察院經(jīng)審查后也可以受理。人民檢察院復(fù) 議或者復(fù)查后制作的復(fù)議決定書或者復(fù)查決定書應(yīng)當送達申訴人。
由于不立案決定是案件不進入訴訟程序的一種決定，與申訴復(fù)查程序所處理的訴訟終結(jié)的 決定不同。按照的規(guī)定，控告人對不立案不服，“可以申請復(fù)議”，而不是“提出申訴”。所以，對不立案不服的來信來訪，由偵查監(jiān)督部門負責(zé)處理。 同時，對人民檢察院不立案決定進行申訴，也不適用《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》中規(guī)定的申訴程序。［3］由此，于2003年7月11日起施行的《最 高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)處理來信來訪分工暫行辦法》第8條規(guī)定，偵查監(jiān)督部門負責(zé)處理不服檢察機關(guān)不立案決定，經(jīng)省級人民檢察院復(fù)查仍然不服的來信和來訪。
按 照有關(guān)立法精神，為了切實加強對自偵工作的內(nèi)部監(jiān)督，最高人民檢察院在2004年6月24日起施行的《關(guān)于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實行內(nèi)部制 約的若干規(guī)定》第4條中就檢察機關(guān)內(nèi)部立案監(jiān)督工作作了進一步明確，該“規(guī)定”要求，偵查部門對舉報線索初查后決定不立案的，應(yīng)當回復(fù)舉報中心。舉報中心 認為決定不當?shù)?，?yīng)當報經(jīng)分管檢察長同意，提請檢察長或者檢察委員會決定。第5條還規(guī)定，人民檢察院偵查監(jiān)督部門或者公訴部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對應(yīng)當立案 偵查的案件不報請立案偵查的，應(yīng)當提出報請立案偵查的建議，報請分管檢察長同意后，送偵查部門。偵查部門同意報請立案偵查的，應(yīng)當在報經(jīng)檢察長批準做出立 案決定后將立案決定書復(fù)印件送偵查監(jiān)督部門或者公訴部門；不同意報請立案偵查的，應(yīng)當書面說明不立案理由，報分管檢察長同意后回復(fù)偵查監(jiān)督部門或者公訴部 門。偵查監(jiān)督部門或者公訴部門認為不立案理由不能成立的，應(yīng)當報分管檢察長同意后，報請檢察長決定。
綜上，有關(guān)檢察機關(guān)內(nèi)部不立案監(jiān)督的立法，特 別是實務(wù)性規(guī)定，可以說已經(jīng)不少。但是從一些檢察院調(diào)查統(tǒng)計的情況來看，檢察機關(guān)內(nèi)部的立案監(jiān)督工作幾乎呈空白狀態(tài)。［4］分析具體原因，除了各級檢察機 關(guān)重視程度不夠以及具體時的感情障礙等主觀方面的因素以外，操作規(guī)范方面存在的明顯不足是主要原因：
一是監(jiān)督主體分散。從現(xiàn)行規(guī)定來看，檢察 機關(guān)對公安機關(guān)的立案監(jiān)督統(tǒng)一由偵查監(jiān)督部門行使，但對自身內(nèi)部的立案監(jiān)督，既規(guī)定承擔(dān)不立案復(fù)議工作的是控告申訴部門，又規(guī)定控告申訴、偵查監(jiān)督和公訴 部門對自偵不立案案件擁有監(jiān)督權(quán)。而根據(jù)高檢院有關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)處理來信來訪分工的規(guī)定來理解，偵查監(jiān)督部門應(yīng)當負責(zé)不服檢察機關(guān)不立案決定的來信來訪。那 么，既然規(guī)定這類來信來訪由偵查監(jiān)督部門負責(zé)，是不是不立案決定復(fù)議也歸由偵查監(jiān)督部門負責(zé)，而分工規(guī)定對此未作明確。但如果是肯定的話，顯然這樣的規(guī)定 與《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》內(nèi)容相矛盾，但如果是否定的話，在控告申訴部門既擁有控告申訴信訪件處理權(quán)，又擁有不立案決定復(fù)議權(quán)的狀況下，偵查監(jiān)督部門 負責(zé)處理這類來信來訪，又有多大價值。此外，最高人民檢察院《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》中也規(guī)定，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院在查辦職務(wù)犯罪 案件中具有對“應(yīng)當立案而不立案或者不應(yīng)當立案而立案的”情形，可以提出意見，進行監(jiān)督的權(quán)利。
二是監(jiān)督活動缺乏透明度。從現(xiàn)行規(guī)定來看，雖然目 前對不立案監(jiān)督內(nèi)部主體分別為由偵查監(jiān)督、公訴以及控告申訴部門，外部主體為有控告人和人民監(jiān)督員。但是，一般來說，由反貪部門答復(fù)控告人的內(nèi)容及不立案 理由是比較原則和簡要的，而且檢察機關(guān)的內(nèi)部復(fù)議也是不公開的。由此，這種情形下得出的不立案結(jié)論，很難令控告人信服。同時，現(xiàn)行的人民監(jiān)督員對于不立案 的監(jiān)督機制，只是規(guī)定可以向檢察機關(guān)“提出意見”，至于向哪個部門提、提了以后將如何處理，都沒有明確的規(guī)定，也沒有與控告人以及檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督相鏈 接。
三是復(fù)議復(fù)查程序操作性不強。由于不立案決定不是案件進入訴訟程序后的一種決定，控告人對不立案不服的復(fù)議和復(fù)查，均不適用《人民檢察院復(fù)查 刑事申訴案件規(guī)定》中規(guī)定的申訴程序。而目前根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《人民檢察院控告申訴檢察工作細則(試行)》及有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定來看， 對于控告人不服不立案決定的，僅僅明確和規(guī)定了由控告申訴部門負責(zé)復(fù)議或者復(fù)查，并沒有對具體的復(fù)議、復(fù)查程序作出規(guī)定。
四是監(jiān)督手段不完善。從 現(xiàn)行規(guī)定來看，檢察機關(guān)對內(nèi)的不立案監(jiān)督與對公安機關(guān)的不立案監(jiān)督，不僅程序設(shè)置上存在不同，而且監(jiān)督的手段和方式上也不一樣。對內(nèi)不可以使用《說明不立 案理由通知書》和《通知立案書》，［5］只能提出“報請立案偵查建議”，報主管檢察長審批后轉(zhuǎn)偵查部門，在立案偵查的建議不被采納的情況下，報檢察長決 定。顯然，對于那些還不宜發(fā)建議，或者說需要了解一定情況后再做處理決定的情況，監(jiān)督部門很難操作。也就是說，對于需要補充相關(guān)證據(jù)后再作建議決定的，監(jiān) 督部門沒有查證建議權(quán)。因此，內(nèi)部監(jiān)督方式缺乏靈活性，不能完全適應(yīng)實際工作的需要。
二、與內(nèi)部不立案監(jiān)督主體有關(guān)的若干問題
作為檢察機關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督制約機制，不立案監(jiān)督工作不盡如人意的原因是多方面的，但就與主體有關(guān)的程序設(shè)置上存在的不足，值得研究的問題主要有以下幾個:
(一) 縱向與橫向監(jiān)督的主體選擇。對于開展內(nèi)部不立案監(jiān)督按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定確立的同級橫向監(jiān)督，有論者曾提出質(zhì)疑，并建議檢察機關(guān)的內(nèi)部不立案監(jiān)督應(yīng)由上級檢察 機關(guān)偵查監(jiān)督部門行使，還對有關(guān)操作程序作了設(shè)計。［6］但是，所有的不立案監(jiān)督案件實行縱向監(jiān)督的必要性和可行性值得推敲。試想，如果將基層檢察院的所 有不立案案件均交由上級院審查監(jiān)督，雖然能夠避免本院內(nèi)部自己人難以監(jiān)督自己人的狀況，［7］但從工作總量上來說，對上級院必將造成很大壓力。同時，如果 由上級院承擔(dān)所有監(jiān)督案件，之后的復(fù)議、復(fù)查又由上級院的同一個部門來負責(zé)，而且，這種上級對下級的文來文往監(jiān)督，效率也不高，既不經(jīng)濟，又不科學(xué)。事實 上，按照目前規(guī)定的“分管偵查工作的檢察長不得同時分管偵查監(jiān)督和公訴工作”的規(guī)定，只要不立案監(jiān)督規(guī)范設(shè)置科學(xué)合理，各級檢察機關(guān)完善必要的措施，包括 必要的考核或績效評估機制，同級內(nèi)部橫向監(jiān)督同樣能發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以，筆者認為，對于檢察機關(guān)內(nèi)部不立案監(jiān)督，仍然應(yīng)堅持同級橫向監(jiān)督為主，上級縱向 監(jiān)督為輔的機制框架，以此為基礎(chǔ)作進一步完善。
(二)監(jiān)督權(quán)的集中統(tǒng)一行使。從實際情況來看，目前檢察機關(guān)內(nèi)部的不立案監(jiān)督確實存在多頭監(jiān)督，但 卻很少監(jiān)督的局面。事實上，根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于“內(nèi)設(shè)機構(gòu)處理來信來訪分工暫行辦法”第8條“偵查監(jiān)督部門負責(zé)處理不服檢察機關(guān)不立案決定，經(jīng)省級人 民檢察院復(fù)查仍然不服的來信和來訪”的規(guī)定，各下級檢察機關(guān)的內(nèi)部不立案監(jiān)督工作也應(yīng)當由偵查監(jiān)督部門行使，由此，才能與最高人民檢察院的相關(guān)規(guī)定與工作 保持統(tǒng)一。同時，從現(xiàn)行規(guī)定來分析，賦予控告申訴部門以及公訴部門不立案監(jiān)督權(quán)，嚴格意義上說，僅僅是一種發(fā)現(xiàn)權(quán)。因此，筆者認為，應(yīng)將檢察機關(guān)內(nèi)部立案 監(jiān)督工作，按照檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能劃分要求，賦予偵查監(jiān)督部門行使，并建立內(nèi)部不立案線索備案審查制，即偵查部門對線索經(jīng)初查決定不立案的，應(yīng)在規(guī)定 時間內(nèi)，將不立案決定與初查案卷移送偵查監(jiān)督部門。對于控告申訴部門、公訴部門以及控告人、人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)的所有不立案監(jiān)督線索，都應(yīng)移送偵查監(jiān)督部門集 中統(tǒng)一處理。從而有效增強偵查監(jiān)督部門的監(jiān)督功能，樹立監(jiān)督權(quán)威，提高監(jiān)督水平和監(jiān)督實效，切實防止有案不立、查案不力現(xiàn)象的發(fā)生，使立案監(jiān)督真正從檢察 機關(guān)自身做起。
(三)不立案決定復(fù)議主體的確定。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，對于檢察機關(guān)內(nèi)部不立案決定不服的，由控告申訴部門復(fù)議。但是，從控告申訴部門的 職責(zé)來分析，其承擔(dān)的主要任務(wù)是刑事申訴復(fù)查，依據(jù)的是有關(guān)申訴復(fù)查工作規(guī)定。不立案決定不屬于控告申訴部門管轄的人民檢察院的其他處理決定范圍，目前對 于控告申訴部門如何開展不立案復(fù)議尚沒有相關(guān)規(guī)定。而從目前最高人民檢察院發(fā)布的有關(guān)規(guī)定來分析，如前所述，不服檢察機關(guān)不立案決定的來信來訪，應(yīng)當由偵 查監(jiān)督部門負責(zé)處理。所以，從不服不立案決定的特性和偵查監(jiān)督部門的職責(zé)來研究，筆者認為，將不服檢察機關(guān)不立案決定的復(fù)議工作，轉(zhuǎn)由偵查監(jiān)督部門行使較 為合理，這也是監(jiān)督權(quán)集中統(tǒng)一行使的題中之義。
(四)內(nèi)外監(jiān)督適度結(jié)合的模式。司法透明是現(xiàn)代司法活動的基本理念。［8］對于檢察機關(guān)內(nèi)部的不立 案監(jiān)督如何增強透明度和公信度，也是值得探討和研究的一個問題。由此，檢察機關(guān)在開展內(nèi)部不立案監(jiān)督工作的過程中，完全可以，而且也應(yīng)當將內(nèi)部監(jiān)督與人民 監(jiān)督員以及控告人監(jiān)督結(jié)合起來，以提高監(jiān)督的實效性和公正性。目前，最高人民檢察院在有關(guān)規(guī)定中已經(jīng)明確，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院在查辦職務(wù)犯罪案件中 具有“應(yīng)當立案而不立案情形的”，可以提出監(jiān)督意見。人民監(jiān)督員制度是對檢察權(quán)進行有效監(jiān)督的一種民主監(jiān)督制度，人民監(jiān)督員是代表廣大人民群眾按照一定程 序，對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件是否有違法情形進行監(jiān)督的機制設(shè)置。因此，對于按照現(xiàn)行規(guī)定就控告人不服不立案決定提出申請、開展復(fù)議時，檢察機關(guān)應(yīng)當主 動邀請人民監(jiān)督員參與監(jiān)督。對此，也符合最高人民檢察院《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第15條關(guān)于“人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀參加人民檢察院查辦職 務(wù)犯罪案件工作的其他執(zhí)法檢查活動”的基本精神。筆者認為，對于由人民監(jiān)督員參加的不立案決定復(fù)議案件，可以實行不立案決定復(fù)議聽證會制度。由負責(zé)復(fù)議的 辦案部門召集主持，邀請偵查部門的原承辦人員、人民監(jiān)督員、控告申訴部門人員以及不服不立案決定的控告人、負責(zé)復(fù)議工作的人員參加，以相對公開的程序和形 式，充分聽取偵查部門、控告人以及人民監(jiān)督員等人員對案件處理的意見。其中，人民監(jiān)督員參與復(fù)議聽證活動，可以從公正的立場較好地把握檢察機關(guān)做出案件不 立案決定的原因及理由，從而使人民監(jiān)督員增加一條監(jiān)督檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的渠道，人民監(jiān)督員還可以從控告人的角度，就檢察機關(guān)是否應(yīng)對案件線索作進 一步查證提出意見和建議，以維護控告人的合法權(quán)益。同時，對于檢察機關(guān)做出的正確決定，人民監(jiān)督員也可以從維護司法公正的角度，協(xié)助檢察機關(guān)做好控告人正 確行使舉報權(quán)的釋法教育工作。這種公開復(fù)議的聽證形式，對于維護社會穩(wěn)定，推進查辦職務(wù)犯罪工作，促進司法公正，保護廣大人民的根本利益，既十分必要，又 具有很強的操作性。
三、不立案決定內(nèi)部監(jiān)督程序的構(gòu)建
當前，按照關(guān)于加強檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部法律監(jiān)督的工作要求，最高人民檢察 院確定的 “訊問犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像，職務(wù)犯罪案件撤案、不起訴報上一級檢察院批準”等有關(guān)制度已先后出臺。但是，對于職務(wù)犯罪偵查不立案監(jiān)督的相關(guān)機制建 設(shè)也應(yīng)引起我們的共同關(guān)注。筆者認為，對于不立案監(jiān)督同樣是檢察機關(guān)加強自身執(zhí)法監(jiān)督的重要方面，為了進一步加強和規(guī)范不立案內(nèi)部監(jiān)督工作，檢察機關(guān)應(yīng)當 研究“關(guān)于不立案決定內(nèi)部監(jiān)督工作”的具體辦法，而其主要內(nèi)容應(yīng)是建立健全控告人不服不立案決定的復(fù)議、復(fù)查程序。通過相關(guān)機制的構(gòu)建，進一步把檢察機關(guān) 辦理直接偵查的案件更有效地置于社會監(jiān)督之下，不僅可以保證辦案質(zhì)量，而且也能促進檢察機關(guān)提高偵查水平。
建立不立案決定內(nèi)部監(jiān)督制約機制，除前文所述應(yīng)切實厘清關(guān)系、準確定位，確立必要的集中統(tǒng)一實施監(jiān)督、內(nèi)外監(jiān)督適度結(jié)合的原則，實行不立案決定備案移送制度外，應(yīng)當就復(fù)議、復(fù)查等相關(guān)程序和流程要求制定可操作的規(guī)定。
一 是應(yīng)賦予同級偵查監(jiān)督部門不立案決定復(fù)核權(quán)。對于偵查部門移送偵查監(jiān)督部門備案的不立案案件，以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門，如公訴部門、控告申訴部門發(fā)現(xiàn)后移送，包 括偵查監(jiān)督部門自己發(fā)現(xiàn)的不立案案件，必須進行復(fù)核審查，通過立審分離，強化對不立案案件的監(jiān)督。同時，對于偵查部門報請立案偵查，分管檢察長未審批的不 立案案件，偵查監(jiān)督部門經(jīng)復(fù)核后，應(yīng)提出意見。如認為應(yīng)當立案的，應(yīng)報請分管檢察長后，報檢察長決定或者提交檢察委員會討論決定。對于這類復(fù)核案件下級偵 查監(jiān)督部門，同時應(yīng)報上級檢察院偵查監(jiān)督部門備案審查。那么，偵查監(jiān)督部門在開展復(fù)核復(fù)查時，是否應(yīng)當擁有調(diào)查權(quán)，筆者認為，沒有必要。因為，檢察機關(guān)開 展內(nèi)部不立案監(jiān)督只是建議性的，區(qū)別于對公安機關(guān)的立案監(jiān)督。
二是應(yīng)賦予同級偵查監(jiān)督部門查證建議權(quán)。由于內(nèi)部不立案決定監(jiān)督不可以使用《說明不 立案理由通知書》和《通知立案書》，而客觀上，偵查監(jiān)督部門在開展復(fù)核審查以及復(fù)查時，僅憑借偵查部門等移送的材料，有時是很難即刻做出是否應(yīng)當立案的判 斷的，有時不立案案件可能由于原承辦人認識的局限性和工作的不到位，往往存在缺少有關(guān)細節(jié)證據(jù)、初查不夠嚴密等問題。同時，從偵查部門來說，對已做不立案 決定的查結(jié)線索啟動再查并無程序性障礙。因為，根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院舉報工作規(guī)定》第39條關(guān)于“上級人民檢察院對下級人民檢察院報送的舉 報材料的辦理情況報告，要認真審查。對于事實清楚、處理適當?shù)膽?yīng)予結(jié)案；對于事實不清、處理不當?shù)?，?yīng)當書面通知下級人民檢察院補充調(diào)查，依法處理”的規(guī) 定，說明對于查結(jié)的不立案案件，偵查部門可以進行再調(diào)查。由此，偵查監(jiān)督部門對于復(fù)核復(fù)查過程中認為事實不清、處理不當或者其他確實需要作調(diào)查的，可以通 過建議偵查部門對有關(guān)事實作進一步查證。這既符合偵查監(jiān)督部門具有引導(dǎo)偵查取證的職能特性，也為提高不立案監(jiān)督工作的質(zhì)量提供了條件和保障。
三是 完善復(fù)議程序。如前文所述，檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)建立不立案復(fù)議聽證程序。根據(jù)目前規(guī)定來看，筆者認為，可以啟動復(fù)議聽證程序的人員應(yīng)當包括兩類：即除了不服不 立案決定的控告人外，對于人民監(jiān)督員提出“應(yīng)當立案而不立案”監(jiān)督意見的，檢察機關(guān)應(yīng)本著依法公開辦案的原則，同樣可以適用復(fù)議聽證程序。
對于復(fù)議聽證程序的設(shè)置，以下問題應(yīng)予明確：
聽證的組織部門。按照決定權(quán)與復(fù)議權(quán)相分離的原則，不應(yīng)由原作出決定的職能部門自我組織聽證，而應(yīng)由具有一定相對獨立性的、專門的部門來擔(dān)任。根據(jù)目前檢察院的內(nèi)部分工，組織不立案案件的聽證程序理應(yīng)由偵查監(jiān)督部門來承擔(dān)。
參 與聽證的人員。包括聽證主持人、聽證員、書記員等有關(guān)人員，是確保復(fù)議聽證正常和有效進行的基本保證。聽證主持人可以由偵查監(jiān)督部門的負責(zé)人擔(dān)當。聽證員 是指在聽證會舉行的過程中，協(xié)助聽證主持人從事聽證的人員。原案件承辦人不得擔(dān)任聽證員。實踐中，聽證員可以有2至3名人民監(jiān)督員以及檢察機關(guān)控告申訴部 門刑事案件復(fù)查人員擔(dān)任。根據(jù)實際需要，也可以聘請有關(guān)專家、學(xué)者、社會知名人士參與聽證活動。書記員在聽證過程中是必不可少的，書記員負責(zé)聽證筆錄的制 作和其他事務(wù)。一般應(yīng)由負責(zé)聽證復(fù)議的偵查監(jiān)督部門確定一名書記員擔(dān)任。聽證參與人員主要包括控告人及其代理人、原不立案案件的承辦人以及負責(zé)復(fù)議的辦案 人員。
四是明確復(fù)查要求及其程序。
根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，上級人民檢察院的偵查監(jiān)督部門是控告人不服不立案復(fù)議決定的復(fù)查部門。關(guān)于復(fù)查 的范圍，筆者認為，應(yīng)當根據(jù)不立案監(jiān)督的實際作必要的擴大。對于人民監(jiān)督員提出的不立案監(jiān)督意見，經(jīng)下級檢察院復(fù)核反饋，人民監(jiān)督員仍有異議的，下級檢察 院的偵查監(jiān)督部門應(yīng)當報上級檢察院的偵查監(jiān)督部門，由上級檢察院的偵查監(jiān)督部門進行復(fù)查，并向人民監(jiān)督員反饋復(fù)查意見。
“對于直接受理的刑事案件，進行偵查”，［1］是法律賦予檢察機關(guān)的基本職權(quán)，也是檢察權(quán)的組成部分。由此，對自行偵查的職務(wù)犯罪案件 線索經(jīng)初查后作出不立案決定，是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的方式之一。檢察機關(guān)偵查部門擁有查辦貪官污吏的職能，控制著起訴、審判的入口，偵查環(huán)節(jié)的任何疏忽或 濫用職權(quán)，都有可能使公平正義的實現(xiàn)受到影響。因此，加強對檢察機關(guān)自偵案件不立案的監(jiān)督，有助于促進檢察機關(guān)偵查部門客觀、公正、全面、及時地查辦貪污 賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，推動反貪污賄賂工作的開展，防止查案不深、有案不立等辦案質(zhì)量不高以及徇私枉法情況的發(fā)生，也有助于提高檢察機關(guān)工作人員 的業(yè)務(wù)素質(zhì)。但目前此項內(nèi)部監(jiān)督工作的實施狀況并不理想，機制設(shè)置上也存在著一定的缺陷。本文試就完善并規(guī)范檢察機關(guān)內(nèi)部不立案監(jiān)督機制作初步探討。
一、檢察機關(guān)內(nèi)部不立案監(jiān)督機制及運行現(xiàn)狀與不足
立案監(jiān)督是人民檢察院對刑事立案活動進行監(jiān)督，確保立案活動依法進行，充分體現(xiàn)人民檢察院對刑事訴訟的全過程履行監(jiān)督職能的必然要求，同樣適用于檢察機關(guān)內(nèi)部。［2］
刑 事訴訟法第86條規(guī)定，人民檢察院對于報案、控告、舉報和的材料，經(jīng)審查認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時候，不予立 案，并且將不立案的原因通知控告人?？馗嫒巳绻环?，可以申請復(fù)議?；诖?，1997年1月5日最高人民檢察院第八屆檢察委員會第69次會議通過的《人民 檢察院刑事訴訟規(guī)則》第134條規(guī)定，人民檢察院決定不予立案的，如果是被害人控告的，應(yīng)當制作不立案通知書，寫明案由和案件來源、決定不立案的原因和法 律依據(jù)，由偵查部門在15日以內(nèi)控告人，同時告知本院控告申訴部門?？馗嫒巳绻环?，可以在收到不立案通知書后10日以內(nèi)申請復(fù)議。對不立案的復(fù)議， 由人民檢察院控告申訴部門辦理，并在收到復(fù)議申請的30日以內(nèi)作出復(fù)議決定。同時在該規(guī)則第379條中還規(guī)定，人民檢察院審查逮捕部門或者部門發(fā) 現(xiàn)本院偵查部門對應(yīng)當立案偵查的案件不報請立案偵查的，應(yīng)當建議偵查部門報請立案偵查；建議不被采納的，應(yīng)當報請檢察長決定。
針對檢察實踐中遇到 的適用問題，最高人民檢察院研究室于1999年9月13日在關(guān)于適用《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第134條有關(guān)問題的復(fù)函中就有關(guān)問題作了重申和解釋，該 “復(fù)函”指出，人民檢察院對于報案、控告、舉報和自首的材料審查后，決定不予立案的，只要屬于控告人控告的，無論是否屬于法紀案件，都應(yīng)當將不立案的原因 通知控告人；控告人如果不服的，可以申請復(fù)議?？馗嫒藢?fù)議決定不服，向上一級人民檢察院申請復(fù)查的，上一級人民檢察院經(jīng)審查后也可以受理。人民檢察院復(fù) 議或者復(fù)查后制作的復(fù)議決定書或者復(fù)查決定書應(yīng)當送達申訴人。
由于不立案決定是案件不進入訴訟程序的一種決定，與申訴復(fù)查程序所處理的訴訟終結(jié)的 決定不同。按照的規(guī)定，控告人對不立案不服，“可以申請復(fù)議”，而不是“提出申訴”。所以，對不立案不服的來信來訪，由偵查監(jiān)督部門負責(zé)處理。 同時，對人民檢察院不立案決定進行申訴，也不適用《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》中規(guī)定的申訴程序。［3］由此，于2003年7月11日起施行的《最 高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)處理來信來訪分工暫行辦法》第8條規(guī)定，偵查監(jiān)督部門負責(zé)處理不服檢察機關(guān)不立案決定，經(jīng)省級人民檢察院復(fù)查仍然不服的來信和來訪。
按 照有關(guān)立法精神，為了切實加強對自偵工作的內(nèi)部監(jiān)督，最高人民檢察院在2004年6月24日起施行的《關(guān)于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實行內(nèi)部制 約的若干規(guī)定》第4條中就檢察機關(guān)內(nèi)部立案監(jiān)督工作作了進一步明確，該“規(guī)定”要求，偵查部門對舉報線索初查后決定不立案的，應(yīng)當回復(fù)舉報中心。舉報中心 認為決定不當?shù)?，?yīng)當報經(jīng)分管檢察長同意，提請檢察長或者檢察委員會決定。第5條還規(guī)定，人民檢察院偵查監(jiān)督部門或者公訴部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對應(yīng)當立案 偵查的案件不報請立案偵查的，應(yīng)當提出報請立案偵查的建議，報請分管檢察長同意后，送偵查部門。偵查部門同意報請立案偵查的，應(yīng)當在報經(jīng)檢察長批準做出立 案決定后將立案決定書復(fù)印件送偵查監(jiān)督部門或者公訴部門；不同意報請立案偵查的，應(yīng)當書面說明不立案理由，報分管檢察長同意后回復(fù)偵查監(jiān)督部門或者公訴部 門。偵查監(jiān)督部門或者公訴部門認為不立案理由不能成立的，應(yīng)當報分管檢察長同意后，報請檢察長決定。
綜上，有關(guān)檢察機關(guān)內(nèi)部不立案監(jiān)督的立法，特 別是實務(wù)性規(guī)定，可以說已經(jīng)不少。但是從一些檢察院調(diào)查統(tǒng)計的情況來看，檢察機關(guān)內(nèi)部的立案監(jiān)督工作幾乎呈空白狀態(tài)。［4］分析具體原因，除了各級檢察機 關(guān)重視程度不夠以及具體時的感情障礙等主觀方面的因素以外，操作規(guī)范方面存在的明顯不足是主要原因：
一是監(jiān)督主體分散。從現(xiàn)行規(guī)定來看，檢察 機關(guān)對公安機關(guān)的立案監(jiān)督統(tǒng)一由偵查監(jiān)督部門行使，但對自身內(nèi)部的立案監(jiān)督，既規(guī)定承擔(dān)不立案復(fù)議工作的是控告申訴部門，又規(guī)定控告申訴、偵查監(jiān)督和公訴 部門對自偵不立案案件擁有監(jiān)督權(quán)。而根據(jù)高檢院有關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)處理來信來訪分工的規(guī)定來理解，偵查監(jiān)督部門應(yīng)當負責(zé)不服檢察機關(guān)不立案決定的來信來訪。那 么，既然規(guī)定這類來信來訪由偵查監(jiān)督部門負責(zé)，是不是不立案決定復(fù)議也歸由偵查監(jiān)督部門負責(zé)，而分工規(guī)定對此未作明確。但如果是肯定的話，顯然這樣的規(guī)定 與《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》內(nèi)容相矛盾，但如果是否定的話，在控告申訴部門既擁有控告申訴信訪件處理權(quán)，又擁有不立案決定復(fù)議權(quán)的狀況下，偵查監(jiān)督部門 負責(zé)處理這類來信來訪，又有多大價值。此外，最高人民檢察院《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》中也規(guī)定，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院在查辦職務(wù)犯罪 案件中具有對“應(yīng)當立案而不立案或者不應(yīng)當立案而立案的”情形，可以提出意見，進行監(jiān)督的權(quán)利。
二是監(jiān)督活動缺乏透明度。從現(xiàn)行規(guī)定來看，雖然目 前對不立案監(jiān)督內(nèi)部主體分別為由偵查監(jiān)督、公訴以及控告申訴部門，外部主體為有控告人和人民監(jiān)督員。但是，一般來說，由反貪部門答復(fù)控告人的內(nèi)容及不立案 理由是比較原則和簡要的，而且檢察機關(guān)的內(nèi)部復(fù)議也是不公開的。由此，這種情形下得出的不立案結(jié)論，很難令控告人信服。同時，現(xiàn)行的人民監(jiān)督員對于不立案 的監(jiān)督機制，只是規(guī)定可以向檢察機關(guān)“提出意見”，至于向哪個部門提、提了以后將如何處理，都沒有明確的規(guī)定，也沒有與控告人以及檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督相鏈 接。
三是復(fù)議復(fù)查程序操作性不強。由于不立案決定不是案件進入訴訟程序后的一種決定，控告人對不立案不服的復(fù)議和復(fù)查，均不適用《人民檢察院復(fù)查 刑事申訴案件規(guī)定》中規(guī)定的申訴程序。而目前根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《人民檢察院控告申訴檢察工作細則(試行)》及有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定來看， 對于控告人不服不立案決定的，僅僅明確和規(guī)定了由控告申訴部門負責(zé)復(fù)議或者復(fù)查，并沒有對具體的復(fù)議、復(fù)查程序作出規(guī)定。
四是監(jiān)督手段不完善。從 現(xiàn)行規(guī)定來看，檢察機關(guān)對內(nèi)的不立案監(jiān)督與對公安機關(guān)的不立案監(jiān)督，不僅程序設(shè)置上存在不同，而且監(jiān)督的手段和方式上也不一樣。對內(nèi)不可以使用《說明不立 案理由通知書》和《通知立案書》，［5］只能提出“報請立案偵查建議”，報主管檢察長審批后轉(zhuǎn)偵查部門，在立案偵查的建議不被采納的情況下，報檢察長決 定。顯然，對于那些還不宜發(fā)建議，或者說需要了解一定情況后再做處理決定的情況，監(jiān)督部門很難操作。也就是說，對于需要補充相關(guān)證據(jù)后再作建議決定的，監(jiān) 督部門沒有查證建議權(quán)。因此，內(nèi)部監(jiān)督方式缺乏靈活性，不能完全適應(yīng)實際工作的需要。
二、與內(nèi)部不立案監(jiān)督主體有關(guān)的若干問題
作為檢察機關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督制約機制，不立案監(jiān)督工作不盡如人意的原因是多方面的，但就與主體有關(guān)的程序設(shè)置上存在的不足，值得研究的問題主要有以下幾個:
(一) 縱向與橫向監(jiān)督的主體選擇。對于開展內(nèi)部不立案監(jiān)督按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定確立的同級橫向監(jiān)督，有論者曾提出質(zhì)疑，并建議檢察機關(guān)的內(nèi)部不立案監(jiān)督應(yīng)由上級檢察 機關(guān)偵查監(jiān)督部門行使，還對有關(guān)操作程序作了設(shè)計。［6］但是，所有的不立案監(jiān)督案件實行縱向監(jiān)督的必要性和可行性值得推敲。試想，如果將基層檢察院的所 有不立案案件均交由上級院審查監(jiān)督，雖然能夠避免本院內(nèi)部自己人難以監(jiān)督自己人的狀況，［7］但從工作總量上來說，對上級院必將造成很大壓力。同時，如果 由上級院承擔(dān)所有監(jiān)督案件，之后的復(fù)議、復(fù)查又由上級院的同一個部門來負責(zé)，而且，這種上級對下級的文來文往監(jiān)督，效率也不高，既不經(jīng)濟，又不科學(xué)。事實 上，按照目前規(guī)定的“分管偵查工作的檢察長不得同時分管偵查監(jiān)督和公訴工作”的規(guī)定，只要不立案監(jiān)督規(guī)范設(shè)置科學(xué)合理，各級檢察機關(guān)完善必要的措施，包括 必要的考核或績效評估機制，同級內(nèi)部橫向監(jiān)督同樣能發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以，筆者認為，對于檢察機關(guān)內(nèi)部不立案監(jiān)督，仍然應(yīng)堅持同級橫向監(jiān)督為主，上級縱向 監(jiān)督為輔的機制框架，以此為基礎(chǔ)作進一步完善。
(二)監(jiān)督權(quán)的集中統(tǒng)一行使。從實際情況來看，目前檢察機關(guān)內(nèi)部的不立案監(jiān)督確實存在多頭監(jiān)督，但 卻很少監(jiān)督的局面。事實上，根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于“內(nèi)設(shè)機構(gòu)處理來信來訪分工暫行辦法”第8條“偵查監(jiān)督部門負責(zé)處理不服檢察機關(guān)不立案決定，經(jīng)省級人 民檢察院復(fù)查仍然不服的來信和來訪”的規(guī)定，各下級檢察機關(guān)的內(nèi)部不立案監(jiān)督工作也應(yīng)當由偵查監(jiān)督部門行使，由此，才能與最高人民檢察院的相關(guān)規(guī)定與工作 保持統(tǒng)一。同時，從現(xiàn)行規(guī)定來分析，賦予控告申訴部門以及公訴部門不立案監(jiān)督權(quán)，嚴格意義上說，僅僅是一種發(fā)現(xiàn)權(quán)。因此，筆者認為，應(yīng)將檢察機關(guān)內(nèi)部立案 監(jiān)督工作，按照檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能劃分要求，賦予偵查監(jiān)督部門行使，并建立內(nèi)部不立案線索備案審查制，即偵查部門對線索經(jīng)初查決定不立案的，應(yīng)在規(guī)定 時間內(nèi)，將不立案決定與初查案卷移送偵查監(jiān)督部門。對于控告申訴部門、公訴部門以及控告人、人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)的所有不立案監(jiān)督線索，都應(yīng)移送偵查監(jiān)督部門集 中統(tǒng)一處理。從而有效增強偵查監(jiān)督部門的監(jiān)督功能，樹立監(jiān)督權(quán)威，提高監(jiān)督水平和監(jiān)督實效，切實防止有案不立、查案不力現(xiàn)象的發(fā)生，使立案監(jiān)督真正從檢察 機關(guān)自身做起。
(三)不立案決定復(fù)議主體的確定。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，對于檢察機關(guān)內(nèi)部不立案決定不服的，由控告申訴部門復(fù)議。但是，從控告申訴部門的 職責(zé)來分析，其承擔(dān)的主要任務(wù)是刑事申訴復(fù)查，依據(jù)的是有關(guān)申訴復(fù)查工作規(guī)定。不立案決定不屬于控告申訴部門管轄的人民檢察院的其他處理決定范圍，目前對 于控告申訴部門如何開展不立案復(fù)議尚沒有相關(guān)規(guī)定。而從目前最高人民檢察院發(fā)布的有關(guān)規(guī)定來分析，如前所述，不服檢察機關(guān)不立案決定的來信來訪，應(yīng)當由偵 查監(jiān)督部門負責(zé)處理。所以，從不服不立案決定的特性和偵查監(jiān)督部門的職責(zé)來研究，筆者認為，將不服檢察機關(guān)不立案決定的復(fù)議工作，轉(zhuǎn)由偵查監(jiān)督部門行使較 為合理，這也是監(jiān)督權(quán)集中統(tǒng)一行使的題中之義。
(四)內(nèi)外監(jiān)督適度結(jié)合的模式。司法透明是現(xiàn)代司法活動的基本理念。［8］對于檢察機關(guān)內(nèi)部的不立 案監(jiān)督如何增強透明度和公信度，也是值得探討和研究的一個問題。由此，檢察機關(guān)在開展內(nèi)部不立案監(jiān)督工作的過程中，完全可以，而且也應(yīng)當將內(nèi)部監(jiān)督與人民 監(jiān)督員以及控告人監(jiān)督結(jié)合起來，以提高監(jiān)督的實效性和公正性。目前，最高人民檢察院在有關(guān)規(guī)定中已經(jīng)明確，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院在查辦職務(wù)犯罪案件中 具有“應(yīng)當立案而不立案情形的”，可以提出監(jiān)督意見。人民監(jiān)督員制度是對檢察權(quán)進行有效監(jiān)督的一種民主監(jiān)督制度，人民監(jiān)督員是代表廣大人民群眾按照一定程 序，對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件是否有違法情形進行監(jiān)督的機制設(shè)置。因此，對于按照現(xiàn)行規(guī)定就控告人不服不立案決定提出申請、開展復(fù)議時，檢察機關(guān)應(yīng)當主 動邀請人民監(jiān)督員參與監(jiān)督。對此，也符合最高人民檢察院《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第15條關(guān)于“人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀參加人民檢察院查辦職 務(wù)犯罪案件工作的其他執(zhí)法檢查活動”的基本精神。筆者認為，對于由人民監(jiān)督員參加的不立案決定復(fù)議案件，可以實行不立案決定復(fù)議聽證會制度。由負責(zé)復(fù)議的 辦案部門召集主持，邀請偵查部門的原承辦人員、人民監(jiān)督員、控告申訴部門人員以及不服不立案決定的控告人、負責(zé)復(fù)議工作的人員參加，以相對公開的程序和形 式，充分聽取偵查部門、控告人以及人民監(jiān)督員等人員對案件處理的意見。其中，人民監(jiān)督員參與復(fù)議聽證活動，可以從公正的立場較好地把握檢察機關(guān)做出案件不 立案決定的原因及理由，從而使人民監(jiān)督員增加一條監(jiān)督檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的渠道，人民監(jiān)督員還可以從控告人的角度，就檢察機關(guān)是否應(yīng)對案件線索作進 一步查證提出意見和建議，以維護控告人的合法權(quán)益。同時，對于檢察機關(guān)做出的正確決定，人民監(jiān)督員也可以從維護司法公正的角度，協(xié)助檢察機關(guān)做好控告人正 確行使舉報權(quán)的釋法教育工作。這種公開復(fù)議的聽證形式，對于維護社會穩(wěn)定，推進查辦職務(wù)犯罪工作，促進司法公正，保護廣大人民的根本利益，既十分必要，又 具有很強的操作性。
三、不立案決定內(nèi)部監(jiān)督程序的構(gòu)建
當前，按照關(guān)于加強檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部法律監(jiān)督的工作要求，最高人民檢察 院確定的 “訊問犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像，職務(wù)犯罪案件撤案、不起訴報上一級檢察院批準”等有關(guān)制度已先后出臺。但是，對于職務(wù)犯罪偵查不立案監(jiān)督的相關(guān)機制建 設(shè)也應(yīng)引起我們的共同關(guān)注。筆者認為，對于不立案監(jiān)督同樣是檢察機關(guān)加強自身執(zhí)法監(jiān)督的重要方面，為了進一步加強和規(guī)范不立案內(nèi)部監(jiān)督工作，檢察機關(guān)應(yīng)當 研究“關(guān)于不立案決定內(nèi)部監(jiān)督工作”的具體辦法，而其主要內(nèi)容應(yīng)是建立健全控告人不服不立案決定的復(fù)議、復(fù)查程序。通過相關(guān)機制的構(gòu)建，進一步把檢察機關(guān) 辦理直接偵查的案件更有效地置于社會監(jiān)督之下，不僅可以保證辦案質(zhì)量，而且也能促進檢察機關(guān)提高偵查水平。
建立不立案決定內(nèi)部監(jiān)督制約機制，除前文所述應(yīng)切實厘清關(guān)系、準確定位，確立必要的集中統(tǒng)一實施監(jiān)督、內(nèi)外監(jiān)督適度結(jié)合的原則，實行不立案決定備案移送制度外，應(yīng)當就復(fù)議、復(fù)查等相關(guān)程序和流程要求制定可操作的規(guī)定。
一 是應(yīng)賦予同級偵查監(jiān)督部門不立案決定復(fù)核權(quán)。對于偵查部門移送偵查監(jiān)督部門備案的不立案案件，以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門，如公訴部門、控告申訴部門發(fā)現(xiàn)后移送，包 括偵查監(jiān)督部門自己發(fā)現(xiàn)的不立案案件，必須進行復(fù)核審查，通過立審分離，強化對不立案案件的監(jiān)督。同時，對于偵查部門報請立案偵查，分管檢察長未審批的不 立案案件，偵查監(jiān)督部門經(jīng)復(fù)核后，應(yīng)提出意見。如認為應(yīng)當立案的，應(yīng)報請分管檢察長后，報檢察長決定或者提交檢察委員會討論決定。對于這類復(fù)核案件下級偵 查監(jiān)督部門，同時應(yīng)報上級檢察院偵查監(jiān)督部門備案審查。那么，偵查監(jiān)督部門在開展復(fù)核復(fù)查時，是否應(yīng)當擁有調(diào)查權(quán)，筆者認為，沒有必要。因為，檢察機關(guān)開 展內(nèi)部不立案監(jiān)督只是建議性的，區(qū)別于對公安機關(guān)的立案監(jiān)督。
二是應(yīng)賦予同級偵查監(jiān)督部門查證建議權(quán)。由于內(nèi)部不立案決定監(jiān)督不可以使用《說明不 立案理由通知書》和《通知立案書》，而客觀上，偵查監(jiān)督部門在開展復(fù)核審查以及復(fù)查時，僅憑借偵查部門等移送的材料，有時是很難即刻做出是否應(yīng)當立案的判 斷的，有時不立案案件可能由于原承辦人認識的局限性和工作的不到位，往往存在缺少有關(guān)細節(jié)證據(jù)、初查不夠嚴密等問題。同時，從偵查部門來說，對已做不立案 決定的查結(jié)線索啟動再查并無程序性障礙。因為，根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院舉報工作規(guī)定》第39條關(guān)于“上級人民檢察院對下級人民檢察院報送的舉 報材料的辦理情況報告，要認真審查。對于事實清楚、處理適當?shù)膽?yīng)予結(jié)案；對于事實不清、處理不當?shù)?，?yīng)當書面通知下級人民檢察院補充調(diào)查，依法處理”的規(guī) 定，說明對于查結(jié)的不立案案件，偵查部門可以進行再調(diào)查。由此，偵查監(jiān)督部門對于復(fù)核復(fù)查過程中認為事實不清、處理不當或者其他確實需要作調(diào)查的，可以通 過建議偵查部門對有關(guān)事實作進一步查證。這既符合偵查監(jiān)督部門具有引導(dǎo)偵查取證的職能特性，也為提高不立案監(jiān)督工作的質(zhì)量提供了條件和保障。
三是 完善復(fù)議程序。如前文所述，檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)建立不立案復(fù)議聽證程序。根據(jù)目前規(guī)定來看，筆者認為，可以啟動復(fù)議聽證程序的人員應(yīng)當包括兩類：即除了不服不 立案決定的控告人外，對于人民監(jiān)督員提出“應(yīng)當立案而不立案”監(jiān)督意見的，檢察機關(guān)應(yīng)本著依法公開辦案的原則，同樣可以適用復(fù)議聽證程序。
對于復(fù)議聽證程序的設(shè)置，以下問題應(yīng)予明確：
聽證的組織部門。按照決定權(quán)與復(fù)議權(quán)相分離的原則，不應(yīng)由原作出決定的職能部門自我組織聽證，而應(yīng)由具有一定相對獨立性的、專門的部門來擔(dān)任。根據(jù)目前檢察院的內(nèi)部分工，組織不立案案件的聽證程序理應(yīng)由偵查監(jiān)督部門來承擔(dān)。
參 與聽證的人員。包括聽證主持人、聽證員、書記員等有關(guān)人員，是確保復(fù)議聽證正常和有效進行的基本保證。聽證主持人可以由偵查監(jiān)督部門的負責(zé)人擔(dān)當。聽證員 是指在聽證會舉行的過程中，協(xié)助聽證主持人從事聽證的人員。原案件承辦人不得擔(dān)任聽證員。實踐中，聽證員可以有2至3名人民監(jiān)督員以及檢察機關(guān)控告申訴部 門刑事案件復(fù)查人員擔(dān)任。根據(jù)實際需要，也可以聘請有關(guān)專家、學(xué)者、社會知名人士參與聽證活動。書記員在聽證過程中是必不可少的，書記員負責(zé)聽證筆錄的制 作和其他事務(wù)。一般應(yīng)由負責(zé)聽證復(fù)議的偵查監(jiān)督部門確定一名書記員擔(dān)任。聽證參與人員主要包括控告人及其代理人、原不立案案件的承辦人以及負責(zé)復(fù)議的辦案 人員。
四是明確復(fù)查要求及其程序。
根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，上級人民檢察院的偵查監(jiān)督部門是控告人不服不立案復(fù)議決定的復(fù)查部門。關(guān)于復(fù)查 的范圍，筆者認為，應(yīng)當根據(jù)不立案監(jiān)督的實際作必要的擴大。對于人民監(jiān)督員提出的不立案監(jiān)督意見，經(jīng)下級檢察院復(fù)核反饋，人民監(jiān)督員仍有異議的，下級檢察 院的偵查監(jiān)督部門應(yīng)當報上級檢察院的偵查監(jiān)督部門，由上級檢察院的偵查監(jiān)督部門進行復(fù)查，并向人民監(jiān)督員反饋復(fù)查意見。
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