在推進依法治國的今天，行政審判對保護行政相對人的合法權益、促進依法行政具有十分重要的作用，行政訴訟調節(jié)行政權的職能，是民事、刑事訴訟所沒有的。其中行政證據(jù)制度與刑事民事訴訟證據(jù)制度的主要差別集中表現(xiàn)在舉證責任制度上。如何設定行政訴訟的舉證責任制度，使之成為確定行政訴訟的勝訴和敗訴的規(guī)則，是值得深入探討的問題

 

    一、行政訴訟中被告承擔舉證責任的原因

 

    行政訴訟中的舉證責任由被告承擔，是一項基本原則，也被稱為舉證責任的倒置。在行政訴訟中，作為被告的行政機關應舉出自己作出具體行政行為時所依據(jù)的事實和規(guī)范性文件，以證實其具體行政行為的合法性，否則就有可能承擔敗訴責任。行政訴訟中要被告承擔舉證責任的原因主要在于：

 

    1、行政訴訟中的訴訟標的是被訴具體行政行為的合法性，而該具體行政行為是由行政機關作出的。因此作為被告的行政機關便處在主張者的訴訟地位。根據(jù)“誰主張、誰舉證”的原則，被告應其具體行政行為的合法性負舉證責任。原告主張的是該特定具體行政行為的不合法性，也是主張者。但是，合法性屬于積極事實，容易證明；消極事實難以證明。因此，對于一物的兩面事實，應由主張積極事實的當事人負擔舉證責任。

 

    2、在行政法律關系中，原、被告處于管理和被管理的不平等的地位。被告的具體行政行為必須有法律依據(jù)和事實依據(jù)才能作出，所以被告作出具體行政行為之前都是收集了足夠的材料和證據(jù)的。因此，如果發(fā)生訴訟，讓被告把原來的具體行政行為的實施過程通過展示證據(jù)的方式在庭審中再演示一次，對被告而言并不是難事。相反，如果要求原告承擔舉證就很困難。因為原告在收集證據(jù)過程中會受到行政機關管理制度的限制，原告也沒有進行鑒定、勘驗等收集證據(jù)、保全證據(jù)的能力，由原告承擔舉證責任顯失公平公正。

 

    3、在行政訴訟中，規(guī)定由行政機關來承擔舉證責任，就要求法院足以認定該具體行政行為合法正確的情形下，被告才能勝訴。否則，就由行政機關承擔敗訴后果，即從法律上推定該具體行政行為是不具備合法性的。這樣，就對行政機關依法行政提出了更高的要求，促使行政機關在作出行政行為前，必須要有事實根據(jù)和法律根據(jù)，否則引發(fā)訴訟就要承擔敗訴后果。我國《中華人民共和國行政訴訟法》第32條明確規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應該提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。從該條可以看出，在行政訴訟中，對具體行政行為合法性的舉證責任只能由被告承擔。

 

    二、行政訴訟中原告應承擔的舉證責任

 

    在行政訴訟中，確定由被告承擔舉證責任，并不表示行政訴訟中的原告沒有舉證責任。筆者認為，原告在行政訴訟中所承擔的舉證責任主要有以下幾種：

 

    1、原告對自身損害事實和與具體行政行為的因果關系承擔舉證責任。在行政訴訟中，往往原告要求被告對自身發(fā)生的損害予以賠償，而損害賠償問題本質上屬于民事法律關系，因此應采取民事訴訟的有關原則，由原告承擔損害事實、損害同具體行政行為之間的因果關系、損傷程度及賠償依據(jù)等方面的舉證責任。如果原告舉證不能，也要承擔對其不利的法律后果。

 

    2、原告對行政機關對其作出具體行為的事實承擔舉證責任。具體行政行為通常采取書面形式，但也有違反程序采用口頭形式的，如有的罰款沒有出具處罰通知書，有的不開收據(jù)。如果原告提供不出證據(jù)證明該具體行政行為的存在，一旦實施這一行為的行政工作人員否認這一事實，原告也就失去了符合法院受理條件的證據(jù)，法院就不能立案受理，因此原告有責任提供具體行政行為存在的證據(jù)確保法院能夠立案受理。

 

    3、原告可以積極提供證據(jù)來反駁被訴具體行政行為的合法性。雖然原告對具體行政行為的合法性不承擔舉證責任，不提供相關證據(jù)也不影響法院對該行政行為合法性的判決，但原告如能發(fā)揮主觀能動性，盡最大努力提供證明具體行政行為不合法的反證，對于其主張的成立及證明具體行政行為的違法將產生積極作用。

 

    三、證據(jù)開示制度在行政訴訟中的應用

 

    行政訴訟中的證據(jù)開示制度是指庭審前，合議庭認為有必要而責令被告公開向審判組織及原告出示證明其具體行政行為或不作為在程序上合法的有關證據(jù)及規(guī)范性文件，以接受合議庭審查的制度。行政訴訟中的證據(jù)開示制度有以下特點：一是證據(jù)開示的目的是審查被訴具體行政行為或不作為在行政程序上是否有強疵。二是證據(jù)開示程序只能由審判組織提起，而非原被告雙方。三是證據(jù)開示程序在被告答辯和開庭審理之間的時間段進行。四是行政訴訟的證據(jù)開示由被告單方向提供。為了保證證據(jù)開示程序順利進行，筆者認為有必要對“證據(jù)開示”程序作如下規(guī)定：

 

    1、初審階段。法院立案后，要求被告在提交答辯狀的同時向法院提交證據(jù)清單及相關證據(jù)，證據(jù)清單分為證明具體行政行為程序上合法的證據(jù)和實體上合法的證據(jù)二部分。此外，被告還應向法院提供作出具體行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范性文件，包括實體性規(guī)范和程序性規(guī)范。人民法院收到證據(jù)后，應先對被訴具體行政行為的程序合法性進行初審，決定是否需要啟動證據(jù)開示程序，這項工作由由承辦法官提出意見報合議庭討論決定。

 

    2、啟動階段。合議庭在收到被告證據(jù)后三日內決定是否啟動證據(jù)開示程序，在證據(jù)開示五日前通知原被告及其代理人證據(jù)開示的時間和地點。證據(jù)開示由合議庭審判長主持，當事入可以親自參加證據(jù)開示，也可以委托代理人參加，如果原告沒有按照通知參加證據(jù)開示，不影響開示程序的正常進行，不產生程序性后果，因為證據(jù)開示程序是由法院提起的，而不是由原告?zhèn)€人意愿決定的。

 

    3、開示階段。在證據(jù)開示階段，審判長應要求被告按照作出具體行政行為的法律程序順序逐項出示有關程序性證據(jù)，包括從立案到處罰的每一個環(huán)節(jié)。被告出示的證據(jù)除包括每一個程序及程序性行為的記載，如告知筆錄、聽證筆錄等外，還應提供依此程序辦案的規(guī)范性文件。證據(jù)展示完畢后，審判長應詢問原告有何異議。原告可以對被告提供的有關證據(jù)談出質疑意見，如記錄的真實性等等，由法官決定是否采信。

 

    4、評議階段。證據(jù)開示結束前，合議庭進行短暫評議，然后由審判長當庭對被告具體行政行為的程序合法性予以認定，并提出相應處理意見。一是認定被訴行政行為程序合法的，詢問原告意見，記入筆錄，宣布退庭，進人下一訴訟程序。二是認定被訴行政行為在程序合法性上有偏差的，告知被告不再進入下一程序，逕行根據(jù)《行政訴訟法》第54條第一款第二項作出判決。三是證據(jù)開示程序應制作筆錄，交由雙方當事人和審判人員簽字。

 

    四、正確處理法院取證與當事人舉證的關系

 

    在行政訴訟中，一味強調當事人的舉證責任，并不是排斥人民法院以職權獲取證據(jù)，因為法院依職權收集證據(jù)往往比當事人更有便利條件，而且還能進一步提高人民法院審判案件的正確性。我國《行政訴訟法》第34條規(guī)定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據(jù)。人民法院有權向有關行政機關以及其他組織的、公民調取證據(jù)”。在行政審判實踐中，法院調查取證要注意以下幾點：

 

    1、人民法院調查取證應在當事人充分舉證之后進行。行政訴訟中如何處理人民法院依職權調查取證和行政機關負舉證責任的關系是比較復雜的問題，法院調查取證應以當事人提供證據(jù)為前提，不能代替當事人提供證據(jù)的責任。因為當事人對案件事實是最清楚的，其有責任提供證據(jù)協(xié)助法院查清事實。法院調查取證的直接目的主要是審查評斷已有的證據(jù)，在確有必要時才調查取證。因此，法院主動收集證據(jù)的情況不應經(jīng)常發(fā)生，取證范圍也要根據(jù)審查證據(jù)的需要而定。

 

    2、人民法院有權要求當事人提供或補充證據(jù)。由于當事人是案件的直接利害關系人，很有可能不提供對自己不利的證據(jù)。在行政訴訟中，雙方當事人的舉證能力強弱不同，有的當事人訴訟能力較差，不知該舉哪些證據(jù)，這時候，法院就應當要求當事人提供和補充證據(jù)。法院有權要求當事人提供和補充證據(jù)有幾種情況：當事人沒有提供主要證據(jù)或次要證據(jù)；當事人僅提供了對自己有利的證據(jù)；當事人提供的證據(jù)不準確，如證言含糊，物證不完整等；沒有提供某些證據(jù)的佐證。出現(xiàn)以上情況，法院有權要求當事人提供或補充證據(jù)。

 

    3、必須由人民法院直接向有關行政機關以及其他證人調取證據(jù)的情況。為了保證證據(jù)的客觀、公正性，有時需要法院必須依照法律賦予的職權獨立地進行調取證據(jù)，作為被告舉證和原告及其他當事人提供證據(jù)的必要補充。具體有以下幾種情況，一是由當事人舉證確有困難的或客觀原因不可能收集到的；二是雖然當事人能夠舉證，但真實性很低，法官認為需要自己主動調查收集的；三是原、被告提供的證據(jù)針鋒相對，僅憑當事人提供或補充的證據(jù)無法認定的。此外，法院收集證據(jù)必須依法定程序進行，收集證據(jù)必須及時、深入、仔細，以保證行政訴訟案件及時、公正的審理。

 

 

 

王慶健 崔崇波