【摘要】改革開放30年來我國政府法制建設(shè)取得巨大成就，對經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展起著特殊的推動和保障作用；現(xiàn)代行政法治視野中的諸多地方行政改革創(chuàng)新經(jīng)驗值得高度關(guān)注和認(rèn)真研究。在行政改革深化和行政法制轉(zhuǎn)型的進程中，要積極創(chuàng)造條件充分發(fā)揮出地方政府機關(guān)推動行政改革創(chuàng)新的主動性、積極性以及創(chuàng)造性，行政審批（許可）制度改革的許多地方經(jīng)驗就是一個縮影，能夠看出許多進路、問題和成因；必須正確認(rèn)識我國行政改革創(chuàng)新的背景因素、基本趨勢、基本路向和工作重點，在科學(xué)發(fā)展觀、行政民主觀和依法治國方略、依法行政理念的指引下，由過去的集權(quán)行政、粗放行政、人治行政、管理行政，逐步轉(zhuǎn)向民主行政、科學(xué)行政、法治行政、服務(wù)行政，穩(wěn)健推進政府法制建設(shè)，才能最終實現(xiàn)建立法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)。
【關(guān)鍵詞】政府法制；地方經(jīng)驗；民主行政；科學(xué)行政；法治行政；服務(wù)行政
【寫作年份】2010年
 
【正文】

一、從地方行政改革創(chuàng)新看法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)

實行改革開放30年來，隨著經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確立和政治體制改革的推進，我國政府法制建設(shè)取得了長足進步：各級政府機關(guān)加強行政立法和制度建設(shè)，嚴(yán)格行政管理和行政執(zhí)法，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，加大行政救濟力度，依法行政的能力和水平不斷提高，對經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展起到了特殊的推動和保障作用，走過了一條艱難前行、成果豐碩的政府法制建設(shè)道路。與改革開放前相比，經(jīng)過起步發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、全面發(fā)展這樣三個發(fā)展時期的我國政府法制，逐漸發(fā)生了如下8個方面的重大變化[i]：第一，法治觀念逐步強化。改革開放以來在反思傳統(tǒng)人治觀念的基礎(chǔ)上，我國政府法制逐步確立起依法行政觀念，進入20世紀(jì)末期又把“依法治國”確立為基本治國方略并上升為憲法原則。第二，政府法制的權(quán)力結(jié)構(gòu)從重權(quán)力、輕權(quán)利向權(quán)力和權(quán)利并重轉(zhuǎn)變。行政訴訟法的頒布，使權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心開始發(fā)生移轉(zhuǎn)，國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法的出臺促進了這一轉(zhuǎn)變，初步形成了權(quán)力和權(quán)利良性互動的局面。第三，政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著對政府與市場關(guān)系認(rèn)識的不斷深化，政府開始轉(zhuǎn)變職能，將部分職能讓渡于社會，發(fā)生了公共事務(wù)民營化的轉(zhuǎn)變，同時也增加了一些新的職能，例如鼓勵、支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的職能。第四，行政法治機制從單純的制約機制轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s和激勵的兼顧協(xié)調(diào)。第五，行政行為方式從純粹的命令－服從模式發(fā)展成為強制與非強制手段并用的多樣化局面。第六，在程序與實體的關(guān)系上，從重實體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，發(fā)展到實體和程序并重，結(jié)果和過程并重。第七，在對行政的監(jiān)督上，從單純的權(quán)力監(jiān)督，發(fā)展到權(quán)利救濟和權(quán)力監(jiān)督并重。第八，行政法制模式從單純依靠政策行政到依法行政，再到建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。這些變化是廣泛和深刻的，對于政府法制建設(shè)具有革命性的影響。

但是，與完善現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制、發(fā)展現(xiàn)代民主政治、實施依法治國方略的客觀要求相比，我國政府法制還存在不少缺陷和差距，面臨很多矛盾和問題，亟需認(rèn)真研究和妥善解決。30年的改革實踐證明，我國的政府法制建設(shè)，不能簡單地把國外東西照搬進來，必須注重與本土資源的結(jié)合改造。事實上，以往不少地方行政改革創(chuàng)新的本土經(jīng)驗，不僅有效地推動了地方經(jīng)濟與社會發(fā)展，而且對中央層面的立法建制和整個政府法制建設(shè)，都發(fā)揮了積極的示范和推動作用，促使我國的行政管理和行政法制模式，在科學(xué)發(fā)展觀和依法治國方略、依法行政理念的指引下，由過去的集權(quán)行政、粗放行政、人治行政、管理行政，逐步轉(zhuǎn)向民主行政、科學(xué)行政、法治行政、服務(wù)行政，正穩(wěn)健地走向法治政府和服務(wù)型政府，個中經(jīng)驗值得認(rèn)真研究。行政法學(xué)界總結(jié)改革開放30年來我國政府法制的理論發(fā)展、觀念演進特別是方法論改進表現(xiàn)出5個突出特點，其第一個就是從簡單拿來主義，到選擇他山之石與挖掘本土資源、創(chuàng)新中國經(jīng)驗相結(jié)合。[ii]

例如，行政指導(dǎo)是行政機關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)實施的指導(dǎo)、勸告、建議、提醒等柔性管理行為，具有非強制性、示范引導(dǎo)性、廣泛適用性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性、溝通協(xié)調(diào)性等諸多特點，近年來在行政實務(wù)中運用得越來越多、越來越廣，它與行政合同、行政獎勵、行政資助等非強制手段一道，構(gòu)成柔性管理行為體系，又與剛性管理方式相對應(yīng)、相配合，在經(jīng)濟與社會管理領(lǐng)域發(fā)揮著特殊的積極管理作用。近年來泉州、北京、吉林、沈陽等地工商行政機關(guān)嘗試運用行政指導(dǎo)，建設(shè)非強制行政管理體系，促成了行政機關(guān)與行政相對人的協(xié)調(diào)關(guān)系，取得了提高監(jiān)管功效、構(gòu)建和諧工商和服務(wù)型工商的積極效果。

再如，近年來許多地方在推進行政公開方面進行了積極的探索實踐，取得了良好效果。2002年11月，廣州出臺了《廣州市政府信息公開規(guī)定》并于次年1月1日起施行，這是我國第一部系統(tǒng)地規(guī)范政府信息公開行為的地方政府規(guī)章；時隔一年，又出臺了富有創(chuàng)新內(nèi)容的《上海市政府信息公開規(guī)定》；此后北京、成都、杭州、深圳等地也相繼出臺了關(guān)于行政公開的地方立法。這為保障公民的知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開行為，增加行政透明度，監(jiān)督政府機關(guān)嚴(yán)格依法行政，提供了更多的行政法依據(jù)。特別是河北省邯鄲市的做法，受到廣泛關(guān)注：該市近年來推動行政權(quán)力公開透明運行的試點工作，將行政機關(guān)、行政首長的職權(quán)逐一清理，使其權(quán)力邊界更清晰，并將清理結(jié)果予以公示，自覺接受外部監(jiān)督約束，其經(jīng)驗受到中紀(jì)委、監(jiān)察部等領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和社會各方面的高度評價。[iii]

又如，我國改革開放以來在克服法律虛無主義之后，重實體法、輕程序法的問題逐漸顯現(xiàn)出來，行政程序違法現(xiàn)象突出、影響惡劣、教訓(xùn)深刻?？陀^上要求加強行政程序法制建設(shè)，要求行政機關(guān)及其工作人員增強程序法治意識，在行政管理過程中嚴(yán)格遵循法定的管理方式、步驟、順序和期限。由于種種原因，曾列入立法規(guī)劃的《行政程序法》的起草制定工作近年來被擱置下來。在此背景下，2008年4月湖南省在全國率先頒布了10章178條的《湖南省行政程序規(guī)定》并將于10月1日起施行，這猶如一石激起千層漣漪受到各方關(guān)注，投射出多方面的行政法制創(chuàng)新示范意義：首先，它是貫徹黨的十七大精神的體現(xiàn)；其次，它符合國務(wù)院關(guān)于加強政府建設(shè)、推進管理創(chuàng)新的要求；第三，它是近年來陷于滯緩狀態(tài)的我國行政程序立法進程的重大突破；第四，它體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)決策者和政府法制工作者的創(chuàng)新精神；第五；它體現(xiàn)了行政法制發(fā)展的新進展、新方向。[iv]

此外，近年來引起全社會廣泛關(guān)注和討論的地方行政改革創(chuàng)新舉措，還有上海、重慶等地的人本城管舉措；廣州、北京等地的公眾參與舉措[v]；安徽、廣州等地方嘗試進行的立法和行政立法后評估制度實踐，等等。限于篇幅，此不贅述。

上述地方行政改革創(chuàng)新的做法，完全符合憲法精神和改革精神，有利于充分發(fā)揮出地方政府機關(guān)推動改革創(chuàng)新的主動性、積極性以及創(chuàng)造性。我國憲法第三條第四款明確規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，要遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”這是新形勢下行政管理體制改革創(chuàng)新應(yīng)予特別關(guān)注、著力解決、充分利用的制度潛力要素。30年的改革開放實踐證明，行政改革創(chuàng)新的政治智慧和創(chuàng)新源泉，主要在地方、在基層、在民眾之中。由地方局部試點積累經(jīng)驗加以完善再到全國范圍予以推行，是制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇。

然而，過去在行政實務(wù)和行政改革實踐中，實際上對地方的積極性關(guān)注得很不夠，特別是對于地方的主動性基本上不怎么講。在當(dāng)下各方面矛盾突出、政治與行政革新舉措不斷推出并時常引發(fā)爭議的社會轉(zhuǎn)型期，更應(yīng)遵循憲法原則給予地方發(fā)揮主動性、積極性以及創(chuàng)造性的必要空間，地方政府應(yīng)當(dāng)據(jù)此積極行使職權(quán)、履行職責(zé)，主動推進改革創(chuàng)新，發(fā)揮出地方的主動性、積極性以及創(chuàng)造性。我們要以發(fā)展和法治的眼光來看待、冷靜和寬容的態(tài)度來對待認(rèn)真負(fù)責(zé)的地方推進改革者及其革新舉措，這具有重大的改革方法論意義。在效率性、透明性、便民性、簡便性、可行性、規(guī)范性、精巧性、創(chuàng)新性等方面都富有特點的這些地方行政改革舉措，有助于建設(shè)高效政府、陽光政府、法治政府和服務(wù)型政府，其經(jīng)驗值得其他地方和部門學(xué)習(xí)借鑒。

二、簡明的視窗：行政審批制度改革的地方經(jīng)驗

過去很長時期，我國行政管理和行政執(zhí)法的許多方面存在著簡單化、低效率、不透明、不規(guī)范、不便民的問題，諸多弊端一直為人詬病，上述問題在行政審批（許可）制度運行過程中表現(xiàn)得尤為突出，在某種程度上已成為深化經(jīng)政改革、建設(shè)法治政府的突出障礙。這里以此為例，觀察分析一些地方如何通過行政改革創(chuàng)新來妥善解決這一難題。

2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》專門就創(chuàng)新管理方式，方便人民群眾，推進行政許可和政務(wù)公開制度改革創(chuàng)新提出了具體要求（例如《實施綱要》第3條、第9條都作出了明確規(guī)定），將其作為建設(shè)法治政府的一項關(guān)鍵舉措。針對行政審批領(lǐng)域存在的審批流程復(fù)雜、審批手續(xù)繁瑣、審批時限冗長、重審批輕服務(wù)等疑難問題，如何通過行政審批制度革新，進一步增加透明度、增強規(guī)范性、提高效率性、強化服務(wù)性，進一步完善投資軟環(huán)境，就成為深化行政改革、轉(zhuǎn)變政府職能的新課題，成為在妥善解決行政管理體制問題（例如大部門制改革）的同時還必須認(rèn)真解決的行政管理機制和方式問題。

在行政管理實踐呼喚改革創(chuàng)新的大背景下，自2004年以來中央一級取消和調(diào)整行政審批項目共4批、約2000件，大致砍掉原有審批項目的一半，這是切實貫徹《行政許可法》、依法繼續(xù)推進行政審批（許可）制度改革的舉措。同時，地方政府和行政機關(guān)也因地制宜積極推進行政審批（許可）制度改革和政務(wù)公開制度建設(shè)，采取相對集中行使行政許可權(quán)，加大政務(wù)公開的力度，建立電子網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，建設(shè)行政服務(wù)中心（行政許可大廳、政務(wù)超市）等改革創(chuàng)新舉措，取得了顯著成效。迄今省級政府取消和調(diào)整行政審批項目22000多件，地方各級政府共建立綜合性行政服務(wù)中心2000多個。許多地方在行政審批（許可）制度改革中，順應(yīng)潮流、切合實際、大膽創(chuàng)新，形成了一窗式、一站制、一門式、一表制、告知承諾制、聯(lián)合會審制、全程代辦制等模式，體現(xiàn)了行政審批（許可）制度改革的方向和水平。

例如，天津市自2004年起逐步建立起市和區(qū)縣兩級行政審批管理辦公室和行政許可服務(wù)中心，構(gòu)建了行政審批、要素配置、社會服務(wù)和交通監(jiān)察4個平臺，形成了“四位一體”的行政審批管理服務(wù)模式和運行機制。他們堅持現(xiàn)代行政服務(wù)理念，“寧可自己麻煩百次，不讓群眾麻煩一次”，不斷清理行政審批事項，簡化辦事程序，減少審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批行為。2007年6月，天津市行政許可服務(wù)中心對進入中心的許多審批事項實施再提速，在審批效率已經(jīng)提高40％的基礎(chǔ)上，平均壓縮時間4.5天，最長的由過去的20天壓縮到5天，平均辦結(jié)時間由進入中心前的23.9天減少到10.8天。為方便群眾和投資者，他們專門建立了“8890”（諧音“撥撥就靈”）服務(wù)電話和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。為加強對行政審批的監(jiān)督，市監(jiān)察局在服務(wù)中心設(shè)立了監(jiān)察室，對進駐部門及工作人員的行政效能進行綜合考評，并由申請人對受理部門及其工作人員進行“一事一評議”。近3年來天津市行政許可服務(wù)中心累計辦理審批和服務(wù)事項49萬件，按承諾時限提前和按時辦結(jié)率達99.15％，辦事企業(yè)和群眾的滿意率一直保持在99.9％。這就大大方便了行政相對人，有力地約束了行政機關(guān)，收到了良好的社會效果，對于推動管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變具有示范意義。

再如，四川省綿陽市的行政改革也收到顯著效果。該市行政審批三次提速，打造服務(wù)型政府的創(chuàng)新努力具有示范意義。2001年，該市在已經(jīng)大大削減行政審批項目的基礎(chǔ)上，把31個具有行政審批職能單位的278個服務(wù)項目集中到行政服務(wù)中心。群眾申請批文在服務(wù)中心的不同窗口就可解決，大大節(jié)約了申請人跑路的時間。為了提高審批行為本身的效率，2002年綿陽市行政服務(wù)中心建立了聯(lián)席會議制度，對涉及市級多個部門審批的重大項目，召集相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人集體討論、現(xiàn)場拍板，行政審批實現(xiàn)了第二次提速。2006年，為方便涉及多部門審批、手續(xù)較為復(fù)雜的投資項目的申請人，該市行政服務(wù)中心又推出了一個柜臺對外服務(wù)：申請人只需將準(zhǔn)備齊全的申報材料交給統(tǒng)一的柜臺，就可通過網(wǎng)上并聯(lián)審批系統(tǒng)同步審批、限時辦結(jié)。幾年來該市行政審批事項由1120項減到334項，審批時限壓縮為60％，親民、為民、便民的服務(wù)型政府形象得到民眾和投資者認(rèn)可。

又如，四川省成都市在深入推進行政審批（許可）制度改革，加大政務(wù)公開的力度，加快規(guī)范化、服務(wù)型政府建設(shè)進程中走出了新路子，提供了新經(jīng)驗。該市在對國內(nèi)外主要的行政許可制度模式加以分析研究的基礎(chǔ)上，自2007年7月開始嘗試推行并聯(lián)為主的“一窗式”行政審批模式。他們確定了“許可預(yù)告、服務(wù)前移、一窗受理、內(nèi)部運轉(zhuǎn)、并行審批、限時辦結(jié)、監(jiān)控測評”的28字審批改革思路，以娛樂企業(yè)的市場準(zhǔn)入審批作為改革突破口，以“有否法定因果關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)來確定并聯(lián)或者串聯(lián)審批關(guān)系，利用高科技支撐的審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺并通過堅強有力的行政協(xié)調(diào)，將過去需要向各審批部門重復(fù)提交的申請材料改為只需提交一次，由行政服務(wù)中心統(tǒng)一接受、核實、保管、掃描、傳送有關(guān)許可事項申請材料原件及其電子版本，妥善解決了有關(guān)審批部門均須審核申請材料原件的長期疑難問題，收到了事半功倍的極大成效，成為近年來地方行政改革創(chuàng)新的一大亮點。據(jù)對20個審批項目的統(tǒng)計，實施并聯(lián)為主的“一窗式”審批后的審批事項承諾辦理時間比法定辦理時間平均縮短了92個工作日，縮減率94％；比“一站式”審批的承諾辦理時間平均縮短了20個工作日，縮減率77％。以相對簡單一點的無前置審批企業(yè)市場準(zhǔn)入為例：法定辦理時限58個工作日（合464小時），“一站式”審批方式承諾辦理時限9個工作日（合72小時），實施并聯(lián)為主的“一窗式”審批的承諾辦理時限2個工作日（合16小時），2007年7月1日開始試運行三個月期間實際平均辦理時間3小時22分鐘，最短辦理時間1小時8分鐘?？梢哉f，此項行政審批效率已達到世界領(lǐng)先水平。同時，審批效率提高也使行政審批的社會成本大大降低。仍以無前置審批的企業(yè)市場準(zhǔn)入為例：實施“一窗式”審批后，每個新辦企業(yè)的辦事成本可降低75％（約1300元），如按2006年成都市新辦企業(yè)數(shù)計算，實施“一窗式”審批全市減少企業(yè)辦事成本約2300萬元！可見這項改革的最大受益者是企業(yè)、民眾，有助于實現(xiàn)成都作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的功能和任務(wù)。

地方嘗試推行的這些行政改革，順應(yīng)時代潮流，學(xué)習(xí)他人長處，結(jié)合本地實際，探索創(chuàng)新特色，實際效果顯著，值得充分肯定、高度重視：一是簡化了申請手續(xù)，方便了群眾辦事。體現(xiàn)了以人為本、行政為民的理念，強化了服務(wù)意識，方便了群眾辦事；二是增加了行政透明度，規(guī)范了行政服務(wù)工作。通過實施許可預(yù)告、限時辦結(jié)等措施，行政審批的各項要素均向社會公示，審批進程可隨時、多路徑查詢，大大增加了行政審批的透明度，各部門有關(guān)的審批工作能夠及時受到上級監(jiān)督和社會監(jiān)督；而且一般情況下審批部門不再與申請人見面接觸，實現(xiàn)了規(guī)范、陽光操作，能夠有效地防范和減少尋租腐敗現(xiàn)象發(fā)生；三是體現(xiàn)了服務(wù)精神，符合建設(shè)服務(wù)型政府的改革方向。黨的十七大政治報告在闡述堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治時強調(diào)：要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)，減少和規(guī)范行政審批；還要推行電子政務(wù)，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力，讓權(quán)力在陽光下運行，建立起完善的制約和監(jiān)督機制。上述地方行政改革創(chuàng)新的努力方向與十七大精神完全一致?？梢姡荚诮ㄔO(shè)透明、規(guī)范、高效、廉潔的陽光政府、高效政府和服務(wù)型政府的地方行政改革創(chuàng)新經(jīng)驗，將會在逐步深入展開的行政管理體制改革的偉大實踐中發(fā)揮出寶貴的示范啟迪作用，甚至可以說對于其他國家也具有一定示范參考意義。

三、行政改革創(chuàng)新的背景因素和基本趨勢

（一）行政改革創(chuàng)新的背景因素

近年來各地推出了許多引發(fā)爭論的行政管理新舉措，它們的出現(xiàn)具有特殊的背景和規(guī)律性。當(dāng)下的行政管理革新是一個宏大的系統(tǒng)工程，在體制、機制、方法、立法等方面都發(fā)生著或快或慢、或深或淺的變化，這些變化的背景因素究竟是什么？我把它概括為三條：改革深化，科技革命，觀念更新。

1．經(jīng)政改革的深化。我們知道，已進行多年的我國經(jīng)濟體制改革取得了偉大的成就，有目共睹，不能否認(rèn)，需要深化，仍有缺陷，這一點可以說無需置疑。同時，經(jīng)濟體制改革的深化已越來越難，須要有相配套的政治體制改革的深化，才能夠相互促進、有效推進、繼續(xù)深化，否則經(jīng)濟體制改革難以深入推進，難有較大發(fā)展。問題在于，現(xiàn)在我們提出政府改革居于當(dāng)前改革的首位，那是否意味著現(xiàn)在就能夠把政治體制改革全面系統(tǒng)地推進呢？恐怕還不行，因為這方面改革的某些部分比較敏感。但也有一些部分恰好敏感性不那么強，可以更多地選擇時機陸續(xù)推出，那就是我們的行政管理體制、機制、方法的革新，因此它就成為廣義上的政治體制改革中比較活躍且比較穩(wěn)健的部分，這是大的背景?？梢哉f，這是近幾年來我國社會生活中，與行政管理和行政法制有關(guān)的革新舉措較多地推出，因此較常發(fā)生爭議并引起社會廣泛關(guān)注的一個原因。

2．科技革命的影響。高新技術(shù)日益廣泛運用，對社會生活帶來巨大影響，還深刻地影響著行政管理和行政法制的發(fā)展。例如，近年來河南省賦予35個縣（含縣級市）以地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限，也就是由省直接管縣，賦予其地市級經(jīng)濟管理權(quán)限。[vi]河南為什么能夠進行這一改革呢？因為有一種思路是行政管理體制上要進行扁平化管理的改革探索。傳統(tǒng)管理理論認(rèn)為，一個上級管理6-8個下屬是最佳的管理幅度，超過之后就會降低管理效率，不但管理者顧不過來，連紙質(zhì)的各類統(tǒng)計報表都不便使用；但現(xiàn)在推行辦公方式電子化，管理效率前所未有地提高，有效的行政管理幅度可大大擴展，已有條件實行扁平化的管理組織體系。可見河南的這項革新舉措是推行電子政務(wù)和行政管理理念變化的結(jié)果。

3．觀念更新的推力。公務(wù)人員隊伍是政府法制建設(shè)的一個重要主體，公務(wù)人員對行政法律原則和規(guī)則的理解和運用能力，面對社會管理事務(wù)能否依法辦事的意識和能力，對于政府法制建設(shè)起著重要作用。過去由于行政法文化長期滯后，一些行政公務(wù)人員的法治觀念不強、法律素質(zhì)不高，這是長期制約我國政府法制建設(shè)的一個重要因素。觀念更新是制度創(chuàng)新、制度運行的向?qū)Ш捅Ｕ?，沒有適應(yīng)于社會變化的法治理念，法律規(guī)則就不能很好地運行，因為你沒法制定出相應(yīng)的法律規(guī)范，制定出來也不能很好地實施。因此改革開放30年來，我們采取多方面的教育培訓(xùn)措施，積極推動行政法文化革新，大力促使各類行政公務(wù)人員的觀念更新，普遍樹立起現(xiàn)代行政法治觀念，包括憲法至上、尊重人權(quán)、行政權(quán)限、行政民主、行政服務(wù)、程序法治、政府誠信、接受監(jiān)督、權(quán)利救濟等觀念，以新的眼光來觀察社會、認(rèn)識自己和對待工作。特別是對于政府機關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)同志來說，要求其適應(yīng)新形勢、轉(zhuǎn)變舊觀念，樹立新的民意觀、發(fā)展觀、政績觀和治理觀，這是提高依法行政能力、全面推進依法行政、努力建設(shè)法治政府的要義。

（二）行政改革創(chuàng)新的基本趨勢

當(dāng)今世界的經(jīng)濟、政治、社會和思想文化正在發(fā)生重大變革和調(diào)整，這將是長期延續(xù)下去的發(fā)展變化進程，對法制建設(shè)包括行政法制建設(shè)帶來廣泛、深刻和持久的影響。從世界范圍看，已經(jīng)出現(xiàn)并繼續(xù)演進且將長期存在和發(fā)生影響的有一系列重大發(fā)展變化，它們對政府法制建設(shè)的影響是極為廣泛和深刻的，必須高度關(guān)注這種革命性的影響。

現(xiàn)代政府不再是一個簡單的“守夜人”的消極角色，它不僅有規(guī)制行政、秩序行政的消極職能，還要擔(dān)負(fù)起給付行政、指導(dǎo)行政等多方面的積極職能。在規(guī)制行政領(lǐng)域，要求政府的公共行為消極地不侵害相對人的合法權(quán)益；而在給付行政領(lǐng)域，則要求政府積極地為公民和社會的各種進步提供支持幫助。特別是在需要通過政府的積極推動來發(fā)展社會主義經(jīng)濟、政治、文化和社會的中國，更加有賴于政府一系列指引、促進和規(guī)范行為的合法有效性。

經(jīng)過經(jīng)濟、政治、文化和社會的不斷改革發(fā)展，特別是現(xiàn)代市場經(jīng)濟和人權(quán)保障機制的確立和發(fā)展，我國出現(xiàn)了利益多元化、主體多樣化、表達多樣化的趨勢，不同的利益主體通過各種方式來主張利益，國家機關(guān)則通過制定規(guī)范、履行職能、承擔(dān)職責(zé)來回應(yīng)多元利益要求，這也是對服務(wù)型政府的角色要求。政府機關(guān)的行政服務(wù)能力的高低對于促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步具有重大影響。

在過去30年里，我國的政府法制建設(shè)從極度薄弱基礎(chǔ)逐漸發(fā)展豐滿起來，依法行政的能力和水平不斷提高，打下了一個基本跟上時代步伐的行政法治基礎(chǔ)。隨著新時期的經(jīng)濟、政治、文化、社會的深入改革和變遷發(fā)展，行政模式從管理行政到控權(quán)行政再到給付行政、指導(dǎo)行政、服務(wù)行政的轉(zhuǎn)型發(fā)展，它們構(gòu)成了我國政府法制進一步發(fā)展的現(xiàn)實條件和更高要求，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合這樣的條件和要求來確立未來政府法制建設(shè)的方向和路徑。簡言之，我國政府法制建設(shè)30年，風(fēng)風(fēng)雨雨、艱難前行，取得諸多方面的發(fā)展，帶來許多經(jīng)驗和啟示，從集權(quán)型、管理型、秩序型、封閉型、隨意型的政府管理模式，轉(zhuǎn)向民主型、指導(dǎo)型、服務(wù)型、開放型、責(zé)任型的政府管理模式，這是改革開放三十年來我國行政法制建設(shè)的基本經(jīng)驗和總體趨勢。

從當(dāng)今一些重要法治國家的情況看，21世紀(jì)政府法制建設(shè)的總趨勢是：因政府機關(guān)承擔(dān)更多的職能，故依法賦予其更多的職權(quán)、職責(zé)特別是行政指導(dǎo)和公共服務(wù)的職能；因世界性民主化潮流的深刻持續(xù)的影響，而賦予行政相對人更多的主動參與行政過程的選擇機會；同時采取科學(xué)合理的方法，包括多渠道監(jiān)督和程序約束、公開透明的方法，增強對行政權(quán)力行使過程的監(jiān)督約束效果和追究責(zé)任效果，以及對行政相對人的救濟效果和信賴保護效果，從而逐步建立起民主法治政府，即體現(xiàn)出民主精神、科學(xué)精神和法治精神的現(xiàn)代行政法治系統(tǒng)。從而形成民主、高效和規(guī)范的政府法制，實現(xiàn)廣義的行政法文化革新，這可謂是建設(shè)法治國家、法治政府的基礎(chǔ)條件。

對于我國的政府法制而言，行政法文化革新的基本追求就是上述民主精神、科學(xué)精神和法治精神的實現(xiàn)，這三種精神追求的具體表現(xiàn)，也就是新時期行政改革創(chuàng)新或曰政府法制建設(shè)的如下三個相互聯(lián)系、相互影響的發(fā)展趨勢：

一是政府法制的民主化發(fā)展趨勢。例如，行政主體和行政權(quán)力的多元化、社會化發(fā)展，行政相對人更廣泛和主動地參與行政過程，在行政相對人的財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利受到更充分保障的前提下，其政治權(quán)利和社會權(quán)利將受到更多關(guān)注，更加注重依法保障公民參與、行政公開、非強制性行政方式的采用等各項行政民主制度的逐步擴大與有效實施。

二是政府法制的科學(xué)化發(fā)展趨勢。例如，在政府法制實踐中更加注重現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運用和行政管理理念與方法創(chuàng)新，特別是電子政務(wù)的全面推行、電子政府的穩(wěn)步建立、電子手段的廣泛采用、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的普遍接受，更加注重權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、規(guī)范與效果、成本與效益的協(xié)調(diào)和平衡，政府法制運行模式更符合我國實際和世界潮流。

三是政府法制的法治化發(fā)展趨勢。例如，在“人權(quán)入憲”的背景下，政府機關(guān)的行為更加規(guī)范化、制度化和具有更強的預(yù)期性，具有“雙刃劍”特性的行政權(quán)力將更嚴(yán)格地納入行政法治的原則和規(guī)則的約束下運作，人權(quán)保障更加受到關(guān)注和依法推進，對行政相對人權(quán)利的救濟更加充分。

四、行政改革創(chuàng)新的基本路向和工作重點

（一）行政改革創(chuàng)新的基本路向

在前面所說的背景因素作用下，行政改革創(chuàng)新的大趨勢、大方向如何？我的看法是：我國行政法制和行政法學(xué)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中——行政法制實踐在行政民主化、科學(xué)化、法治化的世界潮流影響下，在以人為本的價值目標(biāo)引導(dǎo)下，正在走向柔性管理和高效管理，著力于方式方法創(chuàng)新，這是成本低、風(fēng)險低、效率高、成效穩(wěn)健、易成共識的一種選擇；行政法學(xué)的學(xué)科體系正發(fā)生前所未有的重大變化，行政法的原則、主體、行為、方法、程序、監(jiān)督、救濟等理論認(rèn)識，都或多或少、或深或淺地發(fā)生了變化，并深刻影響著政府法制實踐，其穩(wěn)健取得成功的革新經(jīng)驗還會逐漸顯現(xiàn)出政府法制改革創(chuàng)新的國際示范參考意義。那么其發(fā)展方向和路徑究竟如何呢？我覺得至少下面三個要點特別值得關(guān)注：

1．柔性管理：“以人為本、行政民主”的內(nèi)在要求。首先，要實行柔性管理。并非所有的行政管理行為都需要采取強制的方式，如果那樣做，就會造成行政機關(guān)與行政相對人之間的普遍沖突、尖銳對立，不利于建設(shè)和諧社會。其次，要注重行政謙抑。過去的行政管理是強權(quán)行政、高權(quán)行政，行政機關(guān)高高在上，現(xiàn)在則要自我約束。再次，要實行民主行政。公民和社會組織更多、更積極地參與到行政管理和行政法制實務(wù)中來，開始成為普遍共識、基本要求和行為模式。第四，要追求政民互動、和諧。這也是一個趨勢，現(xiàn)在很多行政改革創(chuàng)新都體現(xiàn)了這樣一個要求。這也是我國構(gòu)建和諧社會、改善政府形象的內(nèi)在要求。

現(xiàn)在不少學(xué)者開始注重研究柔性的行政管理機制所倡導(dǎo)的行為方式，如行政指導(dǎo)、行政合同等等。行政指導(dǎo)相對人可選擇接受或不接受行政指導(dǎo)，即便不接受，也不會因此承擔(dān)法律責(zé)任；行政合同的協(xié)商過程中，行政相對人可以與政府機關(guān)進行協(xié)商，就某些內(nèi)容討價還價。另外還有行政資助、行政獎勵、行政經(jīng)營、指導(dǎo)性的行政計劃和規(guī)劃，這些都是新的行為方式，是人性化、柔性化的管理方式方法，更多地尊重對方的意愿。這些情況給予我們一個啟示，就是現(xiàn)在行政管理和行政法制正發(fā)生很大變化，人們的思想觀念必須跟上這一變化過程。

從世界政治與法律制度史的角度看，民主的發(fā)展脈絡(luò)是從直接民主到間接民主，再回到直接民主與間接民主的結(jié)合形態(tài)也即綜合民主。對于行政管理、行政法制實踐來說，作為行政機關(guān)的正當(dāng)性基礎(chǔ)的代議制民主是間接民主，行政相對人主體性地直接參加到行政活動中來是直接民主，當(dāng)下行政管理實踐中越來越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏廢，相互密切聯(lián)系、相互發(fā)生作用，出現(xiàn)新的民主形態(tài)——綜合民主，它促使當(dāng)代行政管理和行政法的主體理論、行為理論、監(jiān)督救濟理論都發(fā)生很大變化。[vii]這就是注重人本身、強調(diào)新民主，對我們整個的行政管理或行政法制發(fā)展帶來的一種影響或發(fā)展趨勢。換句話說，真正做到行政相對人更多地、主體性地參加到行政管理、行政法制工作中來，這是特別應(yīng)予注意的行政改革創(chuàng)新路向。

2．高效管理：采用高新科技帶來巨大沖擊和深刻影響。高新科學(xué)技術(shù)的采用對于行政管理和行政法制實務(wù)帶來的沖擊和影響，常常讓人們大跌眼鏡，人們對它的認(rèn)識還遠(yuǎn)不充分。原先認(rèn)為不可能實現(xiàn)的事，往往因為高新科技的積極采用而變得可以做到了。例如，“電子眼”、“呼死你”、行政相對人信用檔案庫、對于行政行為的定量評估、電算化的裁量基準(zhǔn)、電子政務(wù)信息平臺等等，這樣一些高新科技的采用及其形成的人機系統(tǒng)，能夠給行政相對人、給行政管理機關(guān)帶來諸多的便利，也提出了更高的要求。不僅在行政法制領(lǐng)域，在立法、檢察、審判等法制領(lǐng)域，采用高新科技也都帶來很大沖擊和影響。例如網(wǎng)上投票、網(wǎng)上追逃、網(wǎng)上公布判決書等等。對于高新科技，既不要刻意躲避它，也不要過分苛求它，而需要從科學(xué)發(fā)展觀的角度來加以充分認(rèn)識和積極采用。要兼顧平衡公平與效率、私益與公益、人權(quán)與秩序，這些都是需要我們深刻反思、重新考量的。

3．方法創(chuàng)新：行政管理改革創(chuàng)新的突破口和穩(wěn)健路徑。地方可以側(cè)重進行經(jīng)濟與社會管理方面的改革創(chuàng)新，它們有這樣的法定權(quán)限。因為這不涉及犯罪和刑罰、剝奪政治權(quán)利、限制人身自由和司法制度等嚴(yán)格的法律保留事項。相對而言，其中的方法創(chuàng)新成本更低一點、風(fēng)險更小一點、更穩(wěn)健一點、更靈活一點、更易于操作一點，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)下行政改革創(chuàng)新的突破口。當(dāng)然，體制、機制、立法等比較宏觀的改革創(chuàng)新也很重要，但難度更大，更需要穩(wěn)健推進?；谶@樣的認(rèn)識，筆者一直比較關(guān)注一些新型的行政管理方式方法的采用，深感行政管理方式方法的創(chuàng)新可以在行政機關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)積極嘗試、廣泛推行。2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》有這樣一層意思：能夠推進的，穩(wěn)健一點的，難度小一點的，要更加積極地推進。其中第九條規(guī)定：推進依法行政過程中“要改革行政管理方式……充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。所以我認(rèn)為，積極采用行政規(guī)劃（計劃）、行政指導(dǎo)、行政合同、行政資助、行政獎勵、行政協(xié)調(diào)等新型的非強制性的行政管理方式方法，應(yīng)當(dāng)作為行政管理方法創(chuàng)新的一個重點或突破口。

那么，政府機關(guān)推進行政改革創(chuàng)新的時候，應(yīng)否有一個界限？如何確定其界限？有沒有一些原則來予以必要的約束？答案是肯定的，那就是政府機關(guān)在推進行政改革創(chuàng)新的時候，應(yīng)當(dāng)劃出一定的界限，應(yīng)當(dāng)有一些原則來約束其行為。在行政管理和行政法制領(lǐng)域采用新方法、創(chuàng)立新制度，必然涉及一些規(guī)則或者界限問題，總體上可將其概括為四句話：（1）對于公民來說屬于選擇性、賦權(quán)（權(quán)利）性、授益性的制度規(guī)范可以寬松一點；（2）對于公民來說屬于禁止性、限權(quán)（權(quán)利）性、損益性的規(guī)范則應(yīng)非常謹(jǐn)慎和嚴(yán)格對待之；（3）創(chuàng)新舉措的出發(fā)點、目的性必須正當(dāng)，必須堅持以人為本，實現(xiàn)私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡；（4）創(chuàng)新舉措的社會效果應(yīng)有助于貼近其出發(fā)點和歸宿點，不能是政府機關(guān)的自我沖動、自我滿足、自以為是、自我表現(xiàn)、自我欣賞。按照這幾條原則，行政改革創(chuàng)新舉措與之符合者就應(yīng)容許試驗、堅持實行、比較觀察，予以認(rèn)同、容忍和支持，不符合者就應(yīng)改正或摒棄。否則，就會像當(dāng)下一些典型案例所顯示那樣，改革創(chuàng)新變了味，偏離了正確方向，民眾反映強烈，政府形象受損。簡言之，必須堅持以人為本，堅持行政民主觀、科學(xué)發(fā)展觀和法治主義精神，積極采用高新科技，注重探索方法創(chuàng)新，做到柔性管理、高效管理，這是行政改革創(chuàng)新的基本方向。凡是不符合這個方向的改革舉措，嚴(yán)重影響到民眾利益和政府形象，最終一定會被實踐否定；如果某些新舉措符合這個方向，盡管也可能存在不足和爭論，仍然可以向前走并不斷加以完善，因為實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）行政改革創(chuàng)新的工作重點

政府法制建設(shè)是宏大的社會系統(tǒng)工程，萬眾矚目、任重道遠(yuǎn)、千頭萬緒，筆者認(rèn)為下一步可從如下幾個方面著手加以重點推進：

1．完善組織法、程序法、公開法、應(yīng)急法和救濟法。從實際情況看，行政組織法、行政程序法、行政公開法、公共應(yīng)急法和權(quán)利救濟法，是當(dāng)下我國政府法制的幾個薄弱環(huán)節(jié)，下一步應(yīng)作為重點加強立法建制，充分做到有法可依，這也是建立健全我國社會主義法律體系的必然要求。關(guān)于行政組織法，重點是制定行政機關(guān)編制法、行政權(quán)限爭議解決法和其他行政公務(wù)人員法，修改國務(wù)院組織法和地方組織法；關(guān)于行政程序法，重點是總結(jié)地方立法經(jīng)驗，盡快出臺我國的統(tǒng)一行政程序法；關(guān)于行政公開法，重點是在總結(jié)政府信息公開條例實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快出臺我國的政務(wù)公開法；關(guān)于公共應(yīng)急法，重點是出臺緊急狀態(tài)法、國防動員法、國民經(jīng)濟動員法，修改突發(fā)事件應(yīng)對法、防震減災(zāi)法；關(guān)于權(quán)利救濟法，重點是出臺行政補償法，修改行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法。

2．健全暢通的公眾參與和利益表達機制。政府法制建設(shè)的進一步推進需要政府機關(guān)自身的努力，但是僅靠政府機關(guān)的努力還不能順利實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。這既有政府機關(guān)自身的能力原因，也包括政府機關(guān)可能存在的惰性問題，還需要依靠公眾的參與，特別是行政相對人參與到政府法制建設(shè)中尤為重要。目前已有一些法律文件規(guī)定了社會公眾對政府法制建設(shè)的參與機制，例如立法法規(guī)定了立法活動的公眾參與機制，行政處罰法和行政許可法規(guī)定了相應(yīng)的聽證機制和其他的公眾參與機制。隨著政府法制建設(shè)的不斷進步，需要不斷完善公眾參與機制，包括網(wǎng)絡(luò)輿論等新媒體監(jiān)督渠道在內(nèi)的民主監(jiān)督機制。逐漸完善的公眾參與和利益表達機制，將為我國政府法制建設(shè)的進一步發(fā)展不斷提供動力和環(huán)境基礎(chǔ)。

3．大力加強市縣和基層的依法行政工作。前些年發(fā)生的湖南嘉禾縣強制拆遷案件和河北定州拆遷打人案件，以及剛剛發(fā)生的貴州省甕安縣6.28打砸燒事件，都充分表明市縣政府是我國政權(quán)體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，處在政府工作的第一線，承擔(dān)著經(jīng)濟、政治、文化和社會等各方面的管理職責(zé)，直接面向廣大民眾，需要直接處理各種具體、現(xiàn)實的利益關(guān)系和社會矛盾，如果不能嚴(yán)格依法行政，工作稍有疏忽就會造成嚴(yán)重的違法侵權(quán)后果。因此推進市縣政府依法行政，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然要求，是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要保障，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)，也是加強政府自身改革和建設(shè)的根本途徑。而且歷史經(jīng)驗證明，政府法制創(chuàng)新的動力和智慧源泉在地方、在基層、在民眾之中。因此，大力推進市縣政府和基層組織的依法行政，是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

4．各級政府應(yīng)建立依法行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。我們黨提出的治國基本方略是依法治國，我們黨執(zhí)政的基本方式是十六大提出的依法執(zhí)政，就各級政府機關(guān)而言，基本準(zhǔn)則就是依法行政。依法治國是基本方略，依法執(zhí)政是基本政策，依法行政是基本準(zhǔn)則。要實現(xiàn)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》提出的遠(yuǎn)期和近期目標(biāo)，必須切實加強各級黨委和政府對于依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。此前一些省成立了依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，由書記擔(dān)任組長，建設(shè)法治政府的責(zé)任機制問題抓得緊，效果不錯。但是在中央層面和許多地方，一直沒有專門成立依法行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，不利于推動此項工作。因此，在各個層面建立依法行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強黨委和政府對此項工作的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)作為政府法制建設(shè)的一個基本要求。

5．建立符合國情的法治政府評價指標(biāo)體系。政府法制建設(shè)30年，已經(jīng)取得有目共睹的許多成就，但如何才能確定政府法制建設(shè)的成效和水平呢？如何才能確定建設(shè)法治政府的目標(biāo)是否實現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，確有必要建立法治政府評價指標(biāo)體系，也即“法治政府GDP”，作為衡量法治政府工程建設(shè)是否達標(biāo)的基本衡量指標(biāo)或者量化標(biāo)準(zhǔn)。這是科學(xué)發(fā)展觀在政府法制建設(shè)工作中的積極運用。要建立符合我國國情的法治政府指標(biāo)體系，必須通過調(diào)查論證，把握實際需要，設(shè)立科學(xué)指標(biāo)，才能準(zhǔn)確衡量行政法治化的程度。須要指出，在方法創(chuàng)新過程中，切忌將指標(biāo)設(shè)計得過于簡單化或過于復(fù)雜化，特別是以形而上學(xué)的眼光來看待這些人為設(shè)計的指標(biāo)，例如片面地將所謂零爭議、零申訴、零復(fù)議、零起訴等作為衡量法治政府的指標(biāo)，這既不符合實際，也歪曲了法治的本意。

6．促使行政公務(wù)人員樹立現(xiàn)代行政法治觀念。觀念更新是制度創(chuàng)新的前提和向?qū)АＴ谛滦蝿菹律钊胪七M政府法制建設(shè)，必須首先注重通過教育培訓(xùn)推動觀念更新，促使廣大行政公務(wù)人員牢固樹立起現(xiàn)代行政法治觀念，包括憲法至上、尊重人權(quán)、行政權(quán)限、行政民主、行政服務(wù)、程序法治、政府誠信、接受監(jiān)督、權(quán)利救濟等觀念。對于政府機關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)同志來說，還要適應(yīng)新形勢、轉(zhuǎn)變舊觀念，樹立新的民意觀、發(fā)展觀、政績觀和治理觀；對于政府機關(guān)工作的年輕同志來說，還要注重樹立辯證唯物主義和歷史唯物主義的行政法治發(fā)展觀。這是提高依法行政能力、全面推進依法行政、努力建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的要義。

五、結(jié)語：行政指導(dǎo)是創(chuàng)新行政管理方式、建設(shè)服務(wù)型政府的突破口

建設(shè)服務(wù)型政府是一項龐大復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，不可能一招制勝、一蹴而就，需要從諸多學(xué)科領(lǐng)域加以深入研究，需要全社會從多個角度作出長期努力。特別是需要結(jié)合行政管理體制改革和全面推進依法行政的宏觀背景，選擇從服務(wù)型政府的管理方式入手，通過以推行行政指導(dǎo)為代表的行政管理方式創(chuàng)新及其法治化路徑探索，為建設(shè)服務(wù)型政府提供更切實有效的行政法律制度保障。

我國改革開放三十年來，隨著經(jīng)濟改革不斷深入和政治改革穩(wěn)步推進，行政管理體制改革逐步提上日程乃至優(yōu)先推進，行政管理方式和行政法律制度開始了走向民主化、科學(xué)化、法治化的革新進程，政府角色由管制者、司令員、傳統(tǒng)家長正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)者、服務(wù)員、合作伙伴，政府職能正逐漸由簡單片面（或全能無限）轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度有限，政府規(guī)模正逐漸由龐大（或極?。┺D(zhuǎn)變?yōu)檫m中，政企關(guān)系正逐漸由對立、疏遠(yuǎn)或者膠著轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)、服務(wù)與合作，行政方式正逐漸由單一、單向、強制轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻?、互動、柔性，行政法制正逐漸由管制型、秩序型、命令型、一味賦權(quán)型或一味控權(quán)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、給付型、指導(dǎo)型、權(quán)力與權(quán)利平衡兼顧型，行政法學(xué)也逐漸由機械行政法學(xué)、靜態(tài)行政法學(xué)、單純工具行政法學(xué)轉(zhuǎn)向能動行政法學(xué)、動態(tài)行政法學(xué)、綜合功能行政法學(xué)。由于對政府角色調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變、政府管理方式創(chuàng)新，人們逐漸有了新的認(rèn)識和日益迫切的革新愿望，許多地方、許多行政管理領(lǐng)域的同志結(jié)合實際大膽探索，取得積極成效和創(chuàng)新經(jīng)驗，但也亟需總結(jié)提高，明確前進方向。

在此背景下，2004年2月溫家寶總理在中央黨校主要省部級領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式的講話中提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。之后國務(wù)院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，這一綱領(lǐng)性文件明確提出要深化行政管理體制改革，重新認(rèn)識和全面履行政府職能，把公共服務(wù)作為政府的一項基本職能，進一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，把服務(wù)便民作為依法行政的一項基本要求。2006年10月中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出了“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”的改革任務(wù)。2007年10月胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會的報告中明確提出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，將其確定為堅定不移發(fā)展社會主義民主政治的一項基本要求。

還要看到，不僅我國開始重視建設(shè)服務(wù)型政府，西方國家也自20世紀(jì)80年代以來，在應(yīng)對雙重失靈危機（市場失靈與非市場失靈也即政府失靈）的過程中，在新公共管理、新行政法等理論的推動下，掀起了一場重新審視政府角色及其職能、行為和法律關(guān)系的運動，其核心內(nèi)容就是如何依法更積極、更民主地提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，實現(xiàn)政民互動、參與行政、合作行政。尤其是在全球面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟與社會問題乃至危機頻仍的今天，各國政府都積極采取各種措施，各國聯(lián)手、積極出手拯救企業(yè)、介入市場、干預(yù)社會生活，為市場主體和社會主體提供多方面的幫助，如經(jīng)濟扶持計劃、社會福利改革計劃、經(jīng)濟危機應(yīng)對舉措等等，這些都是政府服務(wù)職能的體現(xiàn)。換言之，無論是常態(tài)還是非常態(tài)下，政府都負(fù)有積極采用靈活、柔和、高效的行政手段服務(wù)于公民、企業(yè)和社會的責(zé)任，這是基于新的政府角色定位和職能轉(zhuǎn)變所面臨的新課題。

在我國，由于建設(shè)服務(wù)型政府的理論建構(gòu)和制度實踐尚處于起步階段，如何按照十七大政治報告的要求，在發(fā)展社會主義民主政治的進程中，加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府，亟需學(xué)界和實務(wù)界積極、深入、持久地進行探索。而行政管理方式創(chuàng)新作為政治改革和行政管理體制改革中的重要因素和重要環(huán)節(jié)，比較而言具有風(fēng)險較小、難度較低、牽扯較少、成本較低、見效較快等特點，對于加快建設(shè)服務(wù)型政府還具有特別重大的戰(zhàn)略、策略和操作等方法論意義。

當(dāng)代行政管理模式的發(fā)展趨勢是從消極管理到良善治理，從管理行政到服務(wù)行政，從集權(quán)行政到民主行政，從剛性管理方式到剛?cè)嵯酀乙匀嵝怨芾矸绞綖橹?，人們?yīng)當(dāng)正確認(rèn)知、積極順應(yīng)這一發(fā)展趨勢。當(dāng)代行政管理方式可分為兩大基本類型：一類是傳統(tǒng)的剛性管理方式，如行政命令、行政征收、行政征用、行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政處罰、行政強制等，此類剛性管理方式好似重拳出擊，可以立馬見效、立顯權(quán)威，但也易于激化矛盾、小事變大，強化行政機關(guān)與行政相對人之間的對立和沖突，而這往往是人民內(nèi)部矛盾，此類剛性管理方式亟需且正在進行適應(yīng)當(dāng)今行政民主化潮流的調(diào)整轉(zhuǎn)變；另一類是當(dāng)代的柔性管理方式，如行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)劃（非羈束性規(guī)劃、計劃）、行政服務(wù)、行政資助、行政獎勵、行政調(diào)解、提供信息等，此類柔性管理方式作為行政管理方式創(chuàng)新的成果，與剛性管理方式相對應(yīng)、相配合，體現(xiàn)了廣泛參與、兩造互動、平等協(xié)商、自由選擇等行政民主性的基本要求，在行政實務(wù)中被自覺或不自覺地運用，發(fā)揮出特殊的行政管理功效。

特別是行政指導(dǎo)作為最具代表性的柔性管理方式，近年來在行政實務(wù)中運用得越來越多、越來越廣，產(chǎn)生了有助于實現(xiàn)行政管理目標(biāo)的積極效果，有助于形成行政機關(guān)與行政相對人的和諧關(guān)系?！度嫱七M依法行政實施綱要》明確提出：要改革行政管理方式，充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用，這是轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容。其中的行政指導(dǎo)這一新型管理方式，由于具有及時靈活、廣泛適應(yīng)、便于操作、成效顯著等特點，日益受到各地、各領(lǐng)域的行政機關(guān)和行政公務(wù)人員的高度關(guān)注、嘗試運用，取得了積極成效。例如泉州、吉林、北京、沈陽、蘇州、臺州、永川、眉山等地工商行政機關(guān)，近年來積極推行行政指導(dǎo)，取得了提高工商監(jiān)管水平、構(gòu)建服務(wù)型工商、和諧工商的積極效果，泉州工商局還于2008年度被評為全國十大法治人物并被國家人事部授予人民滿意的公務(wù)員集體稱號，其經(jīng)驗已被國家工商總局轉(zhuǎn)發(fā)全國工商機關(guān)推行。其他行政管理領(lǐng)域如城管、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、衛(wèi)生、環(huán)保、旅游、公安、教育等領(lǐng)域，近年來也廣泛采用行政指導(dǎo)，取得提高行政服務(wù)水平的積極效果。

由于行政指導(dǎo)是行政管理方式創(chuàng)新進程中出現(xiàn)的新生事物，人們對它的認(rèn)識有待深入，運用的比較分散、不夠規(guī)范、缺乏經(jīng)驗，存在各種問題、困難和矛盾，亟需將其納入法治化軌道。因此，當(dāng)下亟需以最具代表性的行政指導(dǎo)行為作為突破口和研究進路，通過對行政指導(dǎo)和其他柔性管理方式及其法治化路徑的分析，研究解決中國特色的新型行政管理方式及其法治化路徑的基本理論與實務(wù)問題，為我國創(chuàng)新行政管理方式、建設(shè)服務(wù)型政府、實現(xiàn)和諧社會提供科學(xué)路徑。

“以行政指導(dǎo)為代表的新型行政管理方式及其法治化路徑研究”，“行政指導(dǎo)是建設(shè)服務(wù)型政府的一個最佳突破口和高效運行的制度平臺”，這是重大的現(xiàn)實課題，亟需解決行政指導(dǎo)制度化、規(guī)范化和法治化進程中的諸多理論問題和實務(wù)問題，推動行政管理方式創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)。由于近年來全國許多地方工商機關(guān)在行政管理實踐中自覺地探索實施行政指導(dǎo)，產(chǎn)生了改善工商機關(guān)與行政相對人的關(guān)系、提高工商監(jiān)管和服務(wù)水平的良好社會效果，一些地方的城管、公安等行政機關(guān)也自覺地探索實施行政指導(dǎo)取得積極成效，其經(jīng)驗具有很強的現(xiàn)實針對性和實效性，有助于轉(zhuǎn)化為良善的行政實踐和重大的社會效益，值得各地黨委和政府科學(xué)決策參考。

換言之，以工商行政指導(dǎo)實踐經(jīng)驗為重點研究樣本，包括對城管、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保、旅游、交通、公安、民政、教育、科技等領(lǐng)域運用行政指導(dǎo)的情況加以比較研究，有助于發(fā)現(xiàn)中國特色行政指導(dǎo)制度演進的規(guī)律特點和發(fā)展路向，系統(tǒng)地提出實現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化的基本對策；在此基礎(chǔ)上，對其他柔性管理方式及其法治化路徑加以系統(tǒng)和有重點的研究，對剛性管理方式的民主化革新及其法治化路徑加以系統(tǒng)和有重點的研究，從而形成關(guān)于新型行政管理方式的科學(xué)結(jié)論和法治化思路，從方法論、對策論以及價值論的角度提出建設(shè)服務(wù)型政府的基本意見，可以說這是擺在法律學(xué)人和法律實務(wù)工作者面前的重大歷史任務(wù)。
 
【作者簡介】
莫于川，任中國人民大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，國家級重點學(xué)科中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任。

 【注釋】

[i] 關(guān)于改革開放30年來我國政府法制發(fā)展的階段性特點，學(xué)界將其劃分為如下三個時期來加以認(rèn)識：（1）政府法制建設(shè)起步發(fā)展時期，時間跨度大致是從1978年到1988年。也就是從1978年底召開的中央工作會議和黨的十一屆三中全會正式確立改革開放方針，到行政訴訟法頒布之前的1988年。在這個十年，從過去行政法律被單純視為政府管治老百姓、管治社會的手段，行政法治觀念比較淡薄，到開始注重運用法律手段，老百姓可以針對違法的行政行為提起訴訟，政府法制建設(shè)開始起步。（2）政府法制建設(shè)規(guī)范發(fā)展時期，時間跨度大致是從1989年到1998年。我國于1989年4月4日通過并于次年10月1日起施行了具有行政法制發(fā)展里程碑意義的《行政訴訟法》，1990年12月24日國務(wù)院發(fā)布了《行政復(fù)議條例》，1993年發(fā)布施行了《國家公務(wù)員暫行條例》，1994年通過并于1995年施行了《國家賠償法》，1996年通過并施行了《行政處罰法》，1997年通過并施行了《行政監(jiān)察法》，行政主體和行政行為受到規(guī)范，行政程序法治觀念得到提升，行政審判受到重視，政府法制建設(shè)日益規(guī)范發(fā)展。（3）政府法制建設(shè)全面發(fā)展時期，時間跨度大致是從1999年至今。其主要標(biāo)志是1999年修憲將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國基本方略載入憲法，同年國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政的決定》，最高人民法院頒布了新的執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋，2000年出臺《立法法》，然后是2003年《行政許可法》出臺，2004年修憲將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，同年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，確定了建設(shè)法治政府的遠(yuǎn)景目標(biāo)，分步驟、有重點、由點到面、以人為本地推進政府法制建設(shè)。參見：《案例行政法教程》，北京：中國人民大學(xué)出版社2009年出版，第439頁。
[ii] 這5個突出特點是：（1）從簡單拿來主義，到選擇他山之石與挖掘本土資源、創(chuàng)新中國經(jīng)驗相結(jié)合；（2）從法律虛無主義到行政法治主義，從形式法治主義再到實質(zhì)法治主義、功能法治主義；（3）從只注重實體法，再到既注重實體法也注重程序法還重視條理法（法律原則）的作用；（4）從傳統(tǒng)型的高度集權(quán)的行政法制理論，走向民主化、科學(xué)化、法治化的行政法制理論；（5）從不講法理、不重誠信、不計成本、不講效率，到注重正當(dāng)基礎(chǔ)、政府形象、科學(xué)評價、成本效益。參見莫于川主編：《案例行政法教程》，北京：中國人民大學(xué)出版社2009年出版，第439－440頁。
[iii] 參見何春中：《邯鄲公開市長權(quán)力行政職權(quán)有流程圖》，載中國江蘇網(wǎng)新聞中心//news.jschina.com.cn2005-8-8 10:32:05。
[iv] 例如，它強調(diào)了一系列新理念，以推動人們的觀念更新，包括參與行政、合作行政、行政服務(wù)、行政公開、行政效能的觀念和原則；它還確立了一系列新機制，以促進行政法制創(chuàng)新，包括重大行政決策機制、臨機決斷機制、裁量基準(zhǔn)制度、多元化的爭議解決機制、聯(lián)系會議制度、行政協(xié)助制度、期限分解制度、監(jiān)督評估制度，以及規(guī)范性文件的登記、失效、檢索、評估制度。
[v] 廣州市2006年在全國最先出臺了一項專門地方行政立法《規(guī)章制定公眾參與辦法》；北京市在2007年12月5日起施行的《志愿服務(wù)促進條例》將社會組織北京志愿者協(xié)會確定為志愿服務(wù)工作協(xié)調(diào)指導(dǎo)機構(gòu)。由人大立法和行政立法確立的社會公眾參與公共管理的力度非同一般，這從立法的角度積極回應(yīng)了參與行政、合作行政的行政模式轉(zhuǎn)型和行政法制演進的歷史潮流。
[vi] 這很像經(jīng)濟體制改革之初設(shè)立計劃單列市，中央賦予其副省級的經(jīng)濟管理權(quán)限，重慶、大連、青島都屬于這種情況。比如說，當(dāng)時中央直接給重慶市下達經(jīng)濟指標(biāo)，雖然也要通過四川省轉(zhuǎn)發(fā)，但指標(biāo)已經(jīng)是確定給重慶的，到四川省后不會再劃分給別的地市，只能給重慶市，這稱為“單列經(jīng)濟計劃管理體制”。
[vii] 莫于川：《憲政視野下我國行政法的民主化發(fā)展趨勢分析——民主行政法論綱》，載北京大學(xué)法學(xué)院編《潤物無聲——中國憲政之路》，北京：法律出版社，2004年出版，第224－235頁。