GPA下救濟(jì)與我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的完善

發(fā)布日期：2010-05-20 作者：陳曉云律師

目前，我國(guó)已正式啟動(dòng)加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)協(xié)議》（Agreement on Government Procurement，GPA）談判，為適應(yīng)GPA要求，相應(yīng)調(diào)整我國(guó)政府采購(gòu)法的進(jìn)程將駛?cè)肟燔?chē)道。
有鑒于此，深入了解GPA及其具體成員國(guó)或地區(qū)的政府采購(gòu)救濟(jì)的一般經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)所存在的問(wèn)題進(jìn)行思考，將有利于完善我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度，促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展，并加快融入GPA的進(jìn)程。
政府采購(gòu)供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間的爭(zhēng)議根據(jù)事由的不同，一般分為締約爭(zhēng)議與履約爭(zhēng)議。締約爭(zhēng)議是指供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)就政府采購(gòu)合同締約過(guò)程中發(fā)生的與合同締約有關(guān)的爭(zhēng)議，通常包括就采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果等出現(xiàn)的爭(zhēng)議。履約爭(zhēng)議則是指政府采購(gòu)合同成立生效后，供應(yīng)商與采購(gòu)人之間就政府采購(gòu)合同履行所出現(xiàn)的爭(zhēng)議。
而針對(duì)供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)的不同爭(zhēng)議提供不同的救濟(jì)方法，是諸多國(guó)家或地區(qū)政府采購(gòu)制度通行的做法，以下我們也按以上爭(zhēng)議劃分進(jìn)行說(shuō)明。
一、《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）下的救濟(jì)
《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）關(guān)于救濟(jì)制度的規(guī)定為第18條，即供應(yīng)商質(zhì)疑的國(guó)內(nèi)審查程序（Domestic Review Procedures for Supplier Challenges）?？傮w而言，該規(guī)定主要包括以下原則：
GPA規(guī)定的救濟(jì)制度主要適用締約爭(zhēng)議，該規(guī)定下的救濟(jì)主要針對(duì)供應(yīng)商。
GPA本身并不設(shè)立或指定質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)，只是要求成員國(guó)或地區(qū)遵循GPA要求進(jìn)行相關(guān)政府采購(gòu)立法，在立法中設(shè)立或指定質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)及規(guī)定相關(guān)程序。因此，GPA成員國(guó)或地區(qū)的供應(yīng)商并不能就政府采購(gòu)違法直接向GPA提交質(zhì)疑，而只能依照遵循GPA要求的國(guó)內(nèi)相關(guān)法律來(lái)進(jìn)行質(zhì)疑。
GPA規(guī)定，一旦成員國(guó)或地區(qū)供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間發(fā)生締約爭(zhēng)議，供應(yīng)商既可與采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間磋商解決，也可直接向該成員國(guó)或地區(qū)的質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。
GPA強(qiáng)調(diào)，成員國(guó)或地區(qū)質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)應(yīng)具有獨(dú)立性，即獨(dú)立于采購(gòu)機(jī)構(gòu)。若質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)不具獨(dú)立性時(shí)，至少應(yīng)有兩種后續(xù)程序保障，除非質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)遵循了GPA另行要求的程序保障。
GPA突出要求，各成員國(guó)或地區(qū)的質(zhì)疑處理程序應(yīng)有以下不可或缺之內(nèi)容：
1、相應(yīng)地采購(gòu)活動(dòng)暫停措施，以保證提出質(zhì)疑的供應(yīng)商有繼續(xù)參與政府采購(gòu)的機(jī)會(huì)。如采購(gòu)活動(dòng)不能暫停，應(yīng)出具書(shū)面決定并說(shuō)明相應(yīng)重大理由。
2、采購(gòu)活動(dòng)若違反了GPA或遵循GPA要求的國(guó)內(nèi)法律時(shí)，應(yīng)有對(duì)相關(guān)供應(yīng)商的賠償范圍，其一般為標(biāo)書(shū)制作費(fèi)用或質(zhì)疑費(fèi)用，抑或二者之和。
具體而言，根據(jù)GPA規(guī)定，就締約爭(zhēng)議，成員國(guó)或地區(qū)供應(yīng)商應(yīng)有以下救濟(jì)方式：
（一）磋商
政府采購(gòu)違反GPA或違反遵循GPA要求的國(guó)內(nèi)法律時(shí)，供應(yīng)商可以與采購(gòu)機(jī)構(gòu)磋商解決。GPA鼓勵(lì)供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)磋商解決爭(zhēng)議，磋商不能解決時(shí)，供應(yīng)商可進(jìn)一步提出質(zhì)疑，也可不經(jīng)磋商直接就提出質(zhì)疑。
（二）質(zhì)疑
GPA要求，各成員國(guó)或地區(qū)應(yīng)建立及時(shí)（timely）、有效（effective）、透明（transparent）、非歧視性（non-discriminatory）的行政或司法審查程序來(lái)處理質(zhì)疑。
至于質(zhì)疑受理機(jī)構(gòu)，GPA規(guī)定，采購(gòu)機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、法院均可承擔(dān)。但需要特別指出的是，在質(zhì)疑程序上，前述機(jī)構(gòu)受理質(zhì)疑時(shí)并不存在前置關(guān)系。換句話說(shuō)，也就是供應(yīng)商既可以選擇向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑，也可以選擇直接向行政機(jī)構(gòu)投訴，還可以拋開(kāi)前二者徑直向法院起訴，而無(wú)須將向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑作為向行政機(jī)構(gòu)投訴的前置程序，也不必將向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑或行政機(jī)構(gòu)投訴作為向法院起訴的前置程序。
不過(guò)，還須注意的是，根據(jù)前面提到的GPA對(duì)質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的特別要求，供應(yīng)商在向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑時(shí)，救濟(jì)應(yīng)保證質(zhì)疑處理結(jié)果有后續(xù)獨(dú)立的行政或司法審查程序保障；對(duì)于法院以外機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑的，其質(zhì)疑處理結(jié)果則也應(yīng)有后續(xù)獨(dú)立的司法審查程序保障，除非質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)盡管不具獨(dú)立性但遵循了GPA另行要求的程序保障，其審查程序方符合免受司法審查的情形，這一GPA另行要求的程序保障必須滿足以下要求：
1、采購(gòu)機(jī)構(gòu)以書(shū)面形式回復(fù)質(zhì)疑并向?qū)彶闄C(jī)構(gòu)提供所有相關(guān)資料；2、在審查機(jī)構(gòu)作出處理決定前，當(dāng)事人進(jìn)行了陳述；3、當(dāng)事人委托了代理人主要是律師一同參與；4、當(dāng)事人參與了所有相關(guān)程序；5、滿足了當(dāng)事人提出的程序公開(kāi)且允許證人出席的要求；6、審查機(jī)構(gòu)及時(shí)作出了書(shū)面審查決定或意見(jiàn)及相應(yīng)理由。
就此，概括GPA的要求，可以得出，其成員國(guó)或地區(qū)可選擇采用質(zhì)疑程序大致有6種，即各成員國(guó)或地區(qū)可以根據(jù)自身質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的實(shí)際情況，適當(dāng)選擇以下供應(yīng)商救濟(jì)程序。
1、向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑－向行政機(jī)構(gòu)投訴－向法院起訴。
2、向行政機(jī)構(gòu)投訴－向法院起訴。
以上兩種選擇前提：成員國(guó)或地區(qū)行政機(jī)構(gòu)審查程序不符合GPA關(guān)于行政審查免受司法審查的情形。
3、向行政機(jī)構(gòu)投訴。
4、向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑－向行政機(jī)構(gòu)投訴。
以上兩種選擇前提：成員國(guó)或地區(qū)行政機(jī)構(gòu)審查程序符合GPA關(guān)于行政審查可免受司法審查的情形。
5、向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑－向法院起訴。
6、向法院起訴。
以上兩種無(wú)限制條件。
同時(shí)，以上所以質(zhì)疑處理程序，都必須有相應(yīng)的暫停。從某種意義上說(shuō)，如果沒(méi)有相應(yīng)配套的暫停制度，政府采購(gòu)的救濟(jì)很可能淪為空中樓閣。這也之所以GPA會(huì)強(qiáng)調(diào)救濟(jì)在質(zhì)疑處理程序中必須要有相應(yīng)配套的暫停等措施。
沒(méi)有相應(yīng)的暫停，將增加阻止可能存在的政府采購(gòu)違法的難度，甚至還要犧牲遵紀(jì)守法之供應(yīng)商的正當(dāng)利益；另一方面如果沒(méi)有相應(yīng)的賠償范圍，往往也會(huì)造成供應(yīng)商名義上救濟(jì)取得有利結(jié)果，但實(shí)際損失仍不可避免，甚至因此錯(cuò)失其他商業(yè)機(jī)會(huì)。
二、美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)救濟(jì)
美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)救濟(jì)制度主要集中在美國(guó)法典（United States Code，USC）下的聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)及司法程序法（Judiciary and Judicial Procedure）、金融法（Money and Finance）、合同爭(zhēng)議法（Contract Disputes Act of 1978），以及聯(lián)邦行政法典（Code of Federal Regulation）下的審計(jì)法（Accounts）、聯(lián)邦政府采購(gòu)法規(guī)（Federal Acquisition Regulation，FAR）等中。
美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)救濟(jì)制度一般也分為締約爭(zhēng)議與履約爭(zhēng)議救濟(jì)。
（一）締約爭(zhēng)議救濟(jì)
締約爭(zhēng)議的處理機(jī)構(gòu)有中小企業(yè)管理局（Small business Administrative，SBA）、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、審計(jì)署（Government Accountability Office，GAO）、聯(lián)邦索賠法院（United States Court of Federal Claims）。
盡可能將政府采購(gòu)機(jī)會(huì)提供給中小企業(yè)是美國(guó)聯(lián)邦政府既定的采購(gòu)政策，聯(lián)邦政府采購(gòu)法也規(guī)定聯(lián)邦政府采購(gòu)份額中至少應(yīng)以各種方式向中小企業(yè)提供一半以上，為此美國(guó)聯(lián)邦政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立中小企業(yè)管理局協(xié)助、監(jiān)督采購(gòu)員對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行政府采購(gòu)。
所以，面對(duì)如此龐大的中小企業(yè)政府采購(gòu)份額，有關(guān)中小企業(yè)的政府采購(gòu)救濟(jì)在美國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)中也是舉足輕重。
其中，中小企業(yè)資格質(zhì)疑處理就是由中小企業(yè)管理局專(zhuān)司的一項(xiàng)重要職能。中小企業(yè)資格質(zhì)疑以外的締約爭(zhēng)議則與其他企業(yè)的締約爭(zhēng)議一樣，可由采購(gòu)機(jī)構(gòu)、審計(jì)署、或聯(lián)邦索賠法院處理。
1、中小企業(yè)資格質(zhì)疑。
中小企業(yè)資格質(zhì)疑的處理機(jī)構(gòu)只能是中小企業(yè)管理局。質(zhì)疑提起主體不僅可以是供應(yīng)商，也可由采購(gòu)員或中小企業(yè)管理局主動(dòng)提出。出現(xiàn)對(duì)中小企業(yè)資格質(zhì)疑時(shí)，相關(guān)采購(gòu)活動(dòng)必須暫停，除非資格被質(zhì)疑之中小企業(yè)此前不符合合同授予條件，或采購(gòu)活動(dòng)涉及支援緊急行動(dòng)、協(xié)助防范核彈、生物、化學(xué)、放射性攻擊或從類(lèi)似攻擊中恢復(fù)重建等活動(dòng)，關(guān)乎國(guó)家重大利益。
如果出現(xiàn)以上暫停例外，必須書(shū)面決定并列出詳細(xì)理由，且該質(zhì)疑處理結(jié)果，如被質(zhì)疑企業(yè)確實(shí)不具備中小企業(yè)資格時(shí)，只對(duì)其下次參與中小企業(yè)預(yù)留采購(gòu)有效。質(zhì)疑處理期限也有嚴(yán)格限制，即中小企業(yè)管理局應(yīng)在收到質(zhì)疑材料及被質(zhì)疑企業(yè)的質(zhì)疑回應(yīng)材料的10個(gè)工作日內(nèi)作出決定。
2、中小企業(yè)資格以外的締約爭(zhēng)議質(zhì)疑。
中小企業(yè)資格以外的締約爭(zhēng)議則與其他企業(yè)的締約爭(zhēng)議一樣，采購(gòu)機(jī)構(gòu)、審計(jì)署以及聯(lián)邦索賠法院都有權(quán)受理。根據(jù)聯(lián)邦采購(gòu)法律規(guī)定，聯(lián)邦采購(gòu)中小企業(yè)資格以外的締約爭(zhēng)議的處理流程為：
（1）向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)法，供應(yīng)商選擇向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑的，應(yīng)先與采購(gòu)機(jī)構(gòu)磋商解決。無(wú)法磋商或磋商不能達(dá)成一致的，應(yīng)由采購(gòu)員作出處理決定。供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑處理決定不服的，可以向?qū)徲?jì)署投訴。
（2）向?qū)徲?jì)署投訴。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)法，供應(yīng)商不服質(zhì)疑處理決定的，可以向?qū)徲?jì)署投訴。當(dāng)然也可以不經(jīng)采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑程序直接向?qū)徲?jì)署投訴。
（3）向聯(lián)邦索賠法院起訴。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)與司法程序法規(guī)定，聯(lián)邦索賠法院有權(quán)審理供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間的締約爭(zhēng)議。同樣供應(yīng)商可不經(jīng)過(guò)質(zhì)疑投訴程序直接向聯(lián)邦索賠法院起訴。
由于審計(jì)署處理投訴有前述GPA規(guī)定的免受司法審查的程序保障，所以，對(duì)于中小企業(yè)資格以外的締約爭(zhēng)議，供應(yīng)商可以選擇的質(zhì)疑流程有：（1）向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑－向?qū)徲?jì)署投訴；（2）向?qū)徲?jì)署投訴；（3）向法院起訴。這些處理流程也符合GPA關(guān)于成員國(guó)或地區(qū)政府采購(gòu)救濟(jì)立法的要求。
最后，不可忽略的是，聯(lián)邦采購(gòu)相關(guān)法律同樣規(guī)定，在采購(gòu)機(jī)構(gòu)、審計(jì)署、聯(lián)邦索賠法院處理締約爭(zhēng)議期間，必須暫停采購(gòu)活動(dòng)，除非部門(mén)主管確定采購(gòu)活動(dòng)涉及支援緊急行動(dòng)、協(xié)助防范核彈、生物、化學(xué)、放射性攻擊或從類(lèi)似攻擊中恢復(fù)重建等活動(dòng)，關(guān)乎國(guó)家重大利益，但應(yīng)書(shū)面決定并給出相應(yīng)理由。
對(duì)于采購(gòu)活動(dòng)違法，采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商賠償范圍為其投訴成本，不含利潤(rùn)，包括合理的律師、顧問(wèn)費(fèi)用、專(zhuān)家鑒定費(fèi)用以及投標(biāo)和方案制定費(fèi)用。采購(gòu)活動(dòng)違法是由其他供應(yīng)商原因所致，采購(gòu)機(jī)構(gòu)在賠償后還有權(quán)向其進(jìn)行追償。
（二）履約爭(zhēng)議救濟(jì)
美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)法（Federal Acquisition Regulation）、1978年合同爭(zhēng)議法（Contract Disputes Act of 1978）規(guī)定，對(duì)于合同爭(zhēng)議的解決，應(yīng)先由合同當(dāng)事人之間應(yīng)盡最大努力協(xié)商解決。只有無(wú)法協(xié)商或協(xié)商不能達(dá)成一致的情形下，合同爭(zhēng)議才能由采購(gòu)員裁決。對(duì)采購(gòu)員裁決不滿意可以向部門(mén)合同申訴委員會(huì)（Agency Board of Contract Appeals）申訴或向聯(lián)邦索賠法院起訴。
（三）總結(jié)
中小企業(yè)資格質(zhì)疑無(wú)疑是聯(lián)邦政府采購(gòu)救濟(jì)中重要而又頗具特色的內(nèi)容，這與聯(lián)邦政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)的重視不無(wú)關(guān)系。中小企業(yè)資格質(zhì)疑專(zhuān)門(mén)由中小企業(yè)管理局處理。
美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)救濟(jì)非常重視調(diào)解，無(wú)論是締約爭(zhēng)議，還是履約爭(zhēng)議的解決，都立足于供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)的磋商，尤其是在履約爭(zhēng)議的解決中，還將磋商作為訴訟的前置程序。
采購(gòu)爭(zhēng)議救濟(jì)方式選擇自由多樣，既可以選擇行政途徑，也可以直接選擇司法救濟(jì)，甚至幾種方式組合進(jìn)行。
締約爭(zhēng)議處理程序明確規(guī)定，必須暫停政府采購(gòu)活動(dòng)，除非繼續(xù)進(jìn)行的政府采購(gòu)活動(dòng)由采購(gòu)部門(mén)確定涉及支援國(guó)家緊急行動(dòng)、協(xié)助防范核彈、生物、化學(xué)、放射性攻擊或從類(lèi)似攻擊中恢復(fù)重建等活動(dòng)，關(guān)乎國(guó)家重大利益，即使如此也應(yīng)出具書(shū)面材料并說(shuō)明相應(yīng)理由。
救濟(jì)程序明確規(guī)定確定采購(gòu)活動(dòng)違法時(shí)，采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)賠償相關(guān)供應(yīng)商的成本范圍，不含其利潤(rùn)，但包括律師費(fèi)、顧問(wèn)費(fèi)、專(zhuān)家鑒定費(fèi)，以及投標(biāo)和方案制定費(fèi)用等。
三、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)政府采購(gòu)救濟(jì)
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2008年12月9日加入GPA。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行的政府采購(gòu)法最新一次修訂為2007年7月4日。
同樣，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)政府采購(gòu)法將廠商與機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議一般分為締約爭(zhēng)議（招標(biāo)、審標(biāo)、決標(biāo)爭(zhēng)議）與履約爭(zhēng)議。
（一）締約爭(zhēng)議救濟(jì)
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)政府采購(gòu)法規(guī)定，廠商應(yīng)向機(jī)關(guān)提出異議。如廠商對(duì)公告金額以上的締約爭(zhēng)議的異議結(jié)果不服，或機(jī)關(guān)逾期未作出處理的，可以向相應(yīng)采購(gòu)申訴審議委員會(huì)申訴。此外，廠商認(rèn)為機(jī)關(guān)依政府采購(gòu)法第101條作出的廠商違法的認(rèn)定違反政府采購(gòu)法或不實(shí)的，可以依照締約爭(zhēng)議提出異議及申訴。
對(duì)締約爭(zhēng)議處理過(guò)程中，招標(biāo)機(jī)關(guān)應(yīng)評(píng)估廠商提出異議或申訴的事由，認(rèn)為廠商異議或申訴有理由的，應(yīng)自行撤銷(xiāo)、變更原處理結(jié)果或暫停采購(gòu)程序的進(jìn)行。招標(biāo)機(jī)關(guān)作出前述處理的，應(yīng)通知采購(gòu)申訴審議委員會(huì)。同時(shí)，采購(gòu)申訴審議委員會(huì)于完成審議前，認(rèn)為必要時(shí)得通知招標(biāo)機(jī)關(guān)暫停采購(gòu)。
賠償范圍，采購(gòu)活動(dòng)違法的，廠商得向招標(biāo)機(jī)關(guān)請(qǐng)求償付其準(zhǔn)備投標(biāo)、異議及申訴所支出之必要費(fèi)用。
對(duì)于締約爭(zhēng)議，廠商也可以直接向法院提起訴訟，至于是提起民事訴訟還是行政訴訟，理論界雖有爭(zhēng)議，但其實(shí)踐中均作為民事訴訟處理。
（二）履約爭(zhēng)議救濟(jì)
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)政府采購(gòu)法及其行政院發(fā)布的《采購(gòu)契約要項(xiàng)》規(guī)定，廠商與機(jī)關(guān)因履約爭(zhēng)議未能達(dá)成協(xié)議者，可以向采購(gòu)申訴審議委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解，或向仲裁機(jī)構(gòu)提交仲裁，或向法院提起民事訴訟。前項(xiàng)調(diào)解屬?gòu)S商申請(qǐng)者，機(jī)關(guān)不得拒絕；工程采購(gòu)經(jīng)采購(gòu)申訴審議委員會(huì)提出調(diào)解建議或調(diào)解方案，因機(jī)關(guān)不同意致調(diào)解不成立者，廠商提付仲裁，機(jī)關(guān)不得拒絕。
（三）總結(jié)
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)締約爭(zhēng)議救濟(jì)，異議為申訴的前置程序，這點(diǎn)似與GPA要求不完全一致。
在質(zhì)疑處理程序多種快速臨時(shí)配套措施中，除必須暫停采購(gòu)措施外，還可以在爭(zhēng)議處理期間撤銷(xiāo)、變更原處理結(jié)果。但這些措施都由招標(biāo)機(jī)關(guān)自行裁決，即在締約爭(zhēng)議處理期間是否暫停采購(gòu)進(jìn)程，由招標(biāo)機(jī)關(guān)與采購(gòu)申訴審議委員會(huì)自行決定，這點(diǎn)與GPA的要求和美國(guó)的做法也有所不同。
賠償范圍明確為準(zhǔn)備投標(biāo)、異議及申訴所支出之必要費(fèi)用。
與美國(guó)對(duì)履約爭(zhēng)議救濟(jì)的限制不同，美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)履約爭(zhēng)議實(shí)行供應(yīng)商與采購(gòu)員協(xié)商前置程序，這一限制是對(duì)合同雙方的限制。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)履約爭(zhēng)議救濟(jì)的限制，則是對(duì)機(jī)關(guān)單方面的限制，即在雙方就履約爭(zhēng)議協(xié)商達(dá)不成一致時(shí)，供應(yīng)商可以選擇向采購(gòu)申訴審議委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解，也可以向仲裁機(jī)構(gòu)提交仲裁，還可以向法院提起民事訴訟。而機(jī)關(guān)的選擇則有所限制，即供應(yīng)商申請(qǐng)調(diào)解的，機(jī)關(guān)不得拒絕；工程采購(gòu)經(jīng)采購(gòu)申訴審議委員會(huì)提出調(diào)解建議或調(diào)解方案，因機(jī)關(guān)不同意致調(diào)解不成立者，廠商提付仲裁，機(jī)關(guān)不得拒絕。
考慮到我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為GPA新加入成員，此后其與GPA要求不完全相符的相關(guān)法律規(guī)定之修改還有一定期限，相信這些與GPA要求不符之處，并不代表排斥GPA要求。
四、我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)
（一）我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度
根據(jù)政府采購(gòu)法、合同法等相關(guān)規(guī)定，供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)（含采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）之間的爭(zhēng)議，無(wú)論是政府采購(gòu)合同締約爭(zhēng)議，還是履約爭(zhēng)議，供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)均有權(quán)直接向法院提起民事訴訟（本文主要講供應(yīng)商的救濟(jì)，但并不表明采購(gòu)人沒(méi)有救濟(jì)權(quán)，此方面內(nèi)容將在后續(xù)文章中涉及）。
同時(shí)，政府采購(gòu)法還專(zhuān)門(mén)規(guī)定了締約爭(zhēng)議中供應(yīng)商專(zhuān)有的救濟(jì)途徑，即供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以質(zhì)疑，對(duì)質(zhì)疑結(jié)果不滿意或逾期未作出質(zhì)疑回復(fù)的，可以投訴，對(duì)投訴處理不滿意或逾期未作處理的，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)在投訴處理期間，可以視具體情況書(shū)面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)。但暫停時(shí)間最長(zhǎng)不得超過(guò)30日。
就締約爭(zhēng)議，供應(yīng)商可選擇的救濟(jì)途徑有：1、直接向法院提起民事訴訟，要求確認(rèn)采購(gòu)活動(dòng)違法，建議采購(gòu)機(jī)構(gòu)糾正違法情形，賠償供應(yīng)商的損失；2、質(zhì)疑－投訴－復(fù)議－行政訴訟。向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑，對(duì)質(zhì)疑結(jié)果不滿或逾期未作出質(zhì)疑決定，向財(cái)政部門(mén)投訴，對(duì)投訴結(jié)果不滿意向逾期未作出投訴決定的，可提起行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服或逾期未作復(fù)議決定，可提起行政訴訟；3、質(zhì)疑－投訴－行政訴訟。向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑，對(duì)質(zhì)疑結(jié)果不滿或逾期未作出質(zhì)疑決定，向財(cái)政部門(mén)投訴，對(duì)投訴結(jié)果不滿意向逾期未作出投訴決定的，可提起行政訴訟。
由于政府采購(gòu)法規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法，因此，就履約爭(zhēng)議，供應(yīng)商可以直接提起民事訴訟。
（二）我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度實(shí)踐效果
就履約爭(zhēng)議，供應(yīng)商通過(guò)法院起訴，除政府采購(gòu)法另有規(guī)定外，基本與一般民事合同救濟(jì)無(wú)異，而合同法適用這一塊著述已經(jīng)很多，請(qǐng)參閱相關(guān)文獻(xiàn)，在此就不贅述了。以下主要是說(shuō)明締約爭(zhēng)議中供應(yīng)商救濟(jì)實(shí)踐效果。
前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，就締約爭(zhēng)議，供應(yīng)商可以采用以下程序：起訴；質(zhì)疑－投訴－復(fù)議－行政訴訟；質(zhì)疑－投訴－行政訴訟。
1、起訴
由于相關(guān)法律并未規(guī)定，供應(yīng)商就締約爭(zhēng)議提起民事訴訟時(shí)采購(gòu)活動(dòng)是否應(yīng)暫停，所以供應(yīng)商提起民事訴訟時(shí)，一般并不影響采購(gòu)活動(dòng)的繼續(xù)進(jìn)行，倒是自身卻無(wú)法再參與相關(guān)采購(gòu)活動(dòng)，也即意味著完全喪失本次政府采購(gòu)機(jī)會(huì)。加之法律也未規(guī)定，采購(gòu)活動(dòng)違法屬實(shí)時(shí)供應(yīng)商的獲賠范圍，以致即使訴訟結(jié)果對(duì)供應(yīng)商有利，其應(yīng)獲賠償范圍模糊不清、數(shù)額微不足道。
不過(guò)，以上后者還算是好的，更有甚者，不乏法院認(rèn)為，供應(yīng)商既知道采購(gòu)活動(dòng)違法就不應(yīng)再參與，以防止損失擴(kuò)大，而供應(yīng)商知道違反后仍參與采購(gòu)活動(dòng)所造成的損失為擴(kuò)大損失，就此駁回供應(yīng)商的訴訟請(qǐng)求。
在這，我們很想說(shuō)明的是，很多情況下，尤其是電子化采購(gòu)還未全面普及的情況下，采購(gòu)文件往往是供應(yīng)商通過(guò)花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)來(lái)的，供應(yīng)商若不先行購(gòu)買(mǎi)的話，根本無(wú)從獲悉采購(gòu)文件的實(shí)際內(nèi)容，更罔談采購(gòu)文件的違法之處，而只有在購(gòu)買(mǎi)采購(gòu)文件之后才能開(kāi)始發(fā)現(xiàn)其中的違法。所以，如果采購(gòu)活動(dòng)違法屬實(shí)，不管是按GPA要求還是其成員國(guó)或地區(qū)一般經(jīng)驗(yàn)，至少應(yīng)賠償供應(yīng)商購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件的費(fèi)用，還應(yīng)有后續(xù)投標(biāo)文件和報(bào)價(jià)文件的制作費(fèi)用、訴訟相關(guān)費(fèi)用等。
可以說(shuō)，目前供應(yīng)商這種就政府采購(gòu)違法是否提起民事訴訟所面臨的進(jìn)退維谷的處境，其根源很大程度上與沒(méi)有相應(yīng)配套暫停制度規(guī)定不無(wú)關(guān)系。這種處境使得供應(yīng)商知道采購(gòu)活動(dòng)違法后，要么遵紀(jì)守法完全放棄此項(xiàng)目提起民事訴訟，要么違心繼續(xù)參與采購(gòu)。但絕大多數(shù)供應(yīng)商首先是商業(yè)組織，需要靠業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)來(lái)維持其生存，其特性不容許其輕易放棄政府采購(gòu)機(jī)會(huì)。結(jié)果只好一邊違心參與違法的政府采購(gòu)，另一邊違法采購(gòu)結(jié)束提起民事訴訟后又得面臨所謂未防止損失擴(kuò)大的苛責(zé)。
2、質(zhì)疑－投訴－行政訴訟或質(zhì)疑－投訴－復(fù)議－行政訴訟。
這兩種救濟(jì)途徑本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別，無(wú)非是后者多了一道行政復(fù)議程序。實(shí)踐中行政復(fù)議并沒(méi)有起到多少救濟(jì)作用，更多的只是前一道程序的簡(jiǎn)單重復(fù)。
第一、這兩種救濟(jì)救濟(jì)途徑與民事訴訟中存在同樣的問(wèn)題，即缺乏相應(yīng)配套的暫停制度以及供應(yīng)商獲賠范圍規(guī)定保障。
雖然政府采購(gòu)第57條規(guī)定了投訴處理期間，采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以視情況通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)。但該法律規(guī)定由于其本身的缺陷以及與政府采購(gòu)法其他條款的沖突，對(duì)供應(yīng)商的權(quán)利救濟(jì)已然沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)意義。
首先，政府采購(gòu)法規(guī)定的暫停只適用于投訴階段。而投訴的前置程序并沒(méi)有規(guī)定必須暫停采購(gòu)活動(dòng)。質(zhì)疑階段，采購(gòu)機(jī)構(gòu)仍然可以進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)，從而一邊質(zhì)疑，一邊仍緊鑼密鼓地確定采購(gòu)合同并簽訂采購(gòu)合同甚至履行合同的情形屢見(jiàn)不鮮。
其次，結(jié)合政府采購(gòu)第71、72、73條規(guī)定，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的違法行為影響或可能影響采購(gòu)結(jié)果的，但政府采購(gòu)合同已經(jīng)履行的，無(wú)須暫停。因此，即使是投訴階段，若合同已經(jīng)履合同，則無(wú)須暫停合同履行。
最后，從暫停時(shí)間規(guī)定來(lái)看，政府采購(gòu)法第57條規(guī)定暫停時(shí)間最長(zhǎng)不得超過(guò)30日，而法律規(guī)定政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)投訴處理期間為30個(gè)工作日。但前者為自然日，后者為工作日（不含雙休日、法定節(jié)假日），這就導(dǎo)致即使投訴處理期間采購(gòu)暫停了，但由于實(shí)際暫停時(shí)間短于投訴處理時(shí)間，可能出現(xiàn)投訴還未結(jié)束，采購(gòu)暫停時(shí)間實(shí)際已先行結(jié)束了，從而采購(gòu)暫停未起到應(yīng)有作用。
第二、質(zhì)疑救濟(jì)程序設(shè)計(jì)過(guò)于冗長(zhǎng)、效果不佳
一般情況下，理論及理想制度設(shè)計(jì)認(rèn)為，行政救濟(jì)應(yīng)在費(fèi)用、便捷等方面優(yōu)于司法救濟(jì)。實(shí)踐中，由于我國(guó)沒(méi)有相應(yīng)完善的暫停制度，供應(yīng)商為了能夠抓住政府采購(gòu)機(jī)會(huì)，也往往傾向于選擇質(zhì)疑救濟(jì)，而極少直接向法院起訴，但質(zhì)疑救濟(jì)的效果并不盡人意。
政府采購(gòu)法雖然規(guī)定了質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議與行政訴訟，但由于這些程序中存在前置關(guān)系，只有前面的程序走完，才可以啟動(dòng)下一個(gè)程序。即完整的質(zhì)疑救濟(jì)程序可能包括質(zhì)疑－投訴－行政訴訟（一審）－行政訴訟（二審），或質(zhì)疑－投訴－行政復(fù)議－行政訴訟（一審）－行政訴訟（二審）。
而質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)為采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)時(shí)，由于質(zhì)疑事項(xiàng)為一般采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果，而采購(gòu)文件往往為采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)制作，采購(gòu)過(guò)程由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)控制、采購(gòu)結(jié)果由采購(gòu)人代表及抽取的專(zhuān)家在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)控下進(jìn)行得出，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)出于種種考慮很難輕易承認(rèn)這些環(huán)節(jié)中自己有違法情形，除質(zhì)疑事項(xiàng)是由質(zhì)疑人以外的供應(yīng)商故意違法所致外。
所以，質(zhì)疑回復(fù)往往不能令質(zhì)疑人滿意。質(zhì)疑人對(duì)質(zhì)疑結(jié)果不滿意或逾期未作質(zhì)疑回復(fù)的，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，只能向財(cái)政部門(mén)投訴。而從財(cái)政部出臺(tái)的有關(guān)投訴的部門(mén)規(guī)章，對(duì)質(zhì)疑人的投訴進(jìn)行嚴(yán)格的限制。投訴人對(duì)投訴結(jié)果不滿意或逾期，可以選擇行政復(fù)議或行政訴訟。在現(xiàn)行法治環(huán)境下及惡訟意識(shí)下，選擇行政救濟(jì)的供應(yīng)商往往會(huì)再選擇行政復(fù)議，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)避免成為行政訴訟的被告，往往是作出維持投訴處理結(jié)果。
而行政訴訟，在中國(guó)特有國(guó)情下，民告官非常難，被告行政級(jí)別越高，難度越大。這方面不管是立法還是司法，都存在不少問(wèn)題。
立法層面，行政訴訟法里面關(guān)于審限的規(guī)定，一審應(yīng)當(dāng)在立案之日三個(gè)月內(nèi)作出一審判決，二審案件應(yīng)當(dāng)在收到上訴狀之日起兩個(gè)月內(nèi)作出終審判決，但只要經(jīng)過(guò)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)或高級(jí)人民法院審理的一、二審案件經(jīng)過(guò)最高人民法院批準(zhǔn)，即可延長(zhǎng)，至于延長(zhǎng)的特殊情形有哪些、延長(zhǎng)多久則難覓其蹤影。
司法層面，從立案到審理，行政訴訟中行政機(jī)關(guān)作為被告往往受到特殊禮遇。在以國(guó)家某部委為被告的案件中，質(zhì)疑人采取質(zhì)疑、投訴、復(fù)議、訴訟，歷時(shí)153天，5個(gè)多月方才立案。而政府采購(gòu)第一案中，原告（質(zhì)疑人）則選擇了質(zhì)疑、投訴、訴訟的途徑，從2004年12月7日到2006年12月8日北京一中院行政判決被告財(cái)政部敗訴，歷時(shí)兩年。但采購(gòu)合同早已履行完畢，最終救濟(jì)效果又能有幾何？
從中可見(jiàn)政府采購(gòu)救濟(jì)在多種因素的夾擊下，何其艱辛。披露的這些尚只是少數(shù)，更有大量未披露的，其整個(gè)救濟(jì)過(guò)程的艱難程度也未必亞于以上案例。而華南某市政府采購(gòu)中心一而再出現(xiàn)的窩案，不能說(shuō)采購(gòu)中心部分違法人員的有恃無(wú)恐與這種救濟(jì)缺陷毫無(wú)關(guān)系。
（三）完善我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的一些思考
我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度從無(wú)到建立，對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)事業(yè)的推動(dòng)顯而易見(jiàn)，但我們從以上分析也不難看到其中也存在不少的缺陷。
隨著國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)規(guī)模擴(kuò)大、種類(lèi)增多，且面對(duì)當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)，今后國(guó)內(nèi)將投入四萬(wàn)億財(cái)政資金刺激經(jīng)濟(jì)的條件下，如何更有效地對(duì)供應(yīng)商實(shí)施救濟(jì)，保障其正當(dāng)利益，鼓勵(lì)供應(yīng)商積極參與政府采購(gòu)，從而充分發(fā)揮政府采購(gòu)在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用，日益成為各方關(guān)切的問(wèn)題。
而我國(guó)正式開(kāi)啟加入GPA的談判進(jìn)程，客觀上也要求我們遵循GPA對(duì)成員國(guó)或地區(qū)的要求，在今后一定時(shí)期內(nèi)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)法律作出相應(yīng)地適當(dāng)調(diào)整，進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)政府采購(gòu)。
盡管GPA主要是對(duì)各成員國(guó)或地區(qū)的締約爭(zhēng)議救濟(jì)立法提出要求，至于履約爭(zhēng)議并未過(guò)多涉及。因此，在今后完善我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度方面也應(yīng)有全面性。對(duì)于GPA有要求的，可以在GPA允許范圍內(nèi)選擇適合我國(guó)具體情況的救濟(jì)制度，對(duì)于GPA未過(guò)多涉及履約爭(zhēng)議部分，我們也應(yīng)多借鑒成熟國(guó)家或地區(qū)政府采購(gòu)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、基本原則，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，進(jìn)行合理制度安排。
GPA要求各成員建立及時(shí)（timely）、有效（effective）、透明（transparent）、非歧視性（non-discriminatory）的質(zhì)疑審查程序。形式上看，當(dāng)前我們對(duì)于締約爭(zhēng)議的解決，可以質(zhì)疑或直接向法院起訴。這點(diǎn)上我國(guó)基本符合GPA的以上要求。不過(guò)，由于我國(guó)質(zhì)疑途徑實(shí)質(zhì)缺乏相應(yīng)的有效暫停制度配套，加之質(zhì)疑救濟(jì)對(duì)審查獨(dú)立性的要求更高，囿于當(dāng)前國(guó)內(nèi)審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)情況，質(zhì)疑救濟(jì)途徑的結(jié)果難以樂(lè)觀。同樣，向法院提起訴訟后也缺乏相應(yīng)的有效暫停制度配套，且要面對(duì)行政機(jī)關(guān)作為被告時(shí)司法能否真正保證獨(dú)立的問(wèn)題，實(shí)際訴訟結(jié)果也難盡人意。
而從GPA關(guān)于法院以外的機(jī)關(guān)審查質(zhì)疑時(shí)其質(zhì)疑結(jié)果要接受司法審查的規(guī)定來(lái)看，其要求保證由獨(dú)立于采購(gòu)機(jī)構(gòu)的行政或司法審查機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑。若質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立于采購(gòu)機(jī)構(gòu)，則該質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)的審查結(jié)果應(yīng)有后續(xù)獨(dú)立行政或司法審查程序保障。對(duì)于質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)為法院以外的機(jī)關(guān)，應(yīng)保證其審查結(jié)果同樣有后續(xù)獨(dú)立司法審查程序保障，除非質(zhì)疑審查機(jī)構(gòu)盡管不具獨(dú)立性但遵循了GPA另行要求的程序保障。
其不僅要求質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)，處理投訴的機(jī)關(guān)應(yīng)具獨(dú)立性，后續(xù)司法審查同樣要求具有獨(dú)立性，只不過(guò)GPA假設(shè)司法獨(dú)立在其各成員國(guó)或地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，而未對(duì)司法獨(dú)立著墨過(guò)多。但這并不代表政府采購(gòu)救濟(jì)可以無(wú)視對(duì)司法獨(dú)立的客觀要求。
所以，如何設(shè)立真正符合我國(guó)情況的暫停制度，切實(shí)保證質(zhì)疑、投訴、訴訟過(guò)程中的相關(guān)獨(dú)立性，從而最終保障救濟(jì)得以有效進(jìn)行，仍需要我們多方共同努力。
至少，完善的暫停制度，對(duì)于供應(yīng)商與采購(gòu)人（采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）的締約爭(zhēng)議，無(wú)論供應(yīng)商向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，采購(gòu)人質(zhì)疑，還是向財(cái)政部門(mén)投訴，抑或直接訴之于法院時(shí)，都應(yīng)以暫停采購(gòu)活動(dòng)為一般原則，嚴(yán)格限定暫停例外情形，并在今后修訂法律的過(guò)程中，規(guī)定例外情形及相關(guān)程序。處理供應(yīng)商質(zhì)疑期間，必須伴之于暫停授予或履行合同之措施，除非采購(gòu)用于支援國(guó)家緊急行動(dòng)，如08年四川汶川大地震下的緊急采購(gòu)或涉及國(guó)家重大利益等特定情形。
完善質(zhì)疑救濟(jì)制度，不僅需要完善暫停制度，同時(shí)還應(yīng)盡量減少不必要的中間環(huán)節(jié)，將目前向監(jiān)管部門(mén)投訴的前置程序改為非前置程序，即允許供應(yīng)商向采購(gòu)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑，并就質(zhì)疑結(jié)果進(jìn)行投訴，同時(shí)也應(yīng)允許供應(yīng)商不經(jīng)質(zhì)疑直接向監(jiān)管部門(mén)投訴。姑且不提GPA要求或成熟國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，僅就我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)法而言，其在救濟(jì)程序中采取的就是如是做法，實(shí)踐中也未出現(xiàn)什么不妥。不妨日后將政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法的救濟(jì)程序統(tǒng)一，這樣一來(lái)，既可滿足GPA關(guān)于質(zhì)疑程序的及時(shí)性、質(zhì)疑處理獨(dú)立性要求，同時(shí)至少能減少供應(yīng)商即使是同等救濟(jì)結(jié)果其所需耗費(fèi)的時(shí)間。經(jīng)濟(jì)社會(huì)時(shí)間的節(jié)約相當(dāng)于效益的增加。
最后，還應(yīng)考慮到政府采購(gòu)采購(gòu)人與供應(yīng)商一對(duì)多的情形，確定采購(gòu)活動(dòng)違法時(shí)如何賠償供應(yīng)商及賠償范圍，以保護(hù)各方的合法利益，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益，綜合提高質(zhì)疑程序的有效性。采購(gòu)活動(dòng)違法屬實(shí)時(shí)，應(yīng)賠償相關(guān)供應(yīng)商的損失，賠償范圍至少應(yīng)為投標(biāo)或報(bào)價(jià)文件的制作費(fèi)用、以及進(jìn)行質(zhì)疑的相關(guān)費(fèi)用，包括專(zhuān)業(yè)鑒定、聘請(qǐng)律師等合理費(fèi)用。
作者：陳曉云，北京

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