國家行政學(xué)院法學(xué)教授、博士 楊偉東

　　近10年來,正當(dāng)改革開放讓人民徹底擺脫了貧困甚至讓許多人過上富足生活,中國經(jīng)濟(jì)依然保持高速增長,我們似乎有充足理由享受生活之時(shí),我們卻 陷入了嚴(yán)重困境之中:環(huán)境惡化,各類安全事故頻發(fā),貧富懸殊,權(quán)力濫用,腐敗嚴(yán)重,各類社會(huì)矛盾、糾紛異常突出,甚至包括日用品、食品、藥品等為人們基本 生活所必需的物品屢屢被披露出含有有損生命健康的物質(zhì)或成分,如此等等。事實(shí)上,這些問題的存在,不僅讓我們不能真正享受物質(zhì)生活,甚至?xí)r常處于不安、焦 慮之中。近10年的發(fā)展,讓我們?nèi)找媲宄卣J(rèn)識(shí)到,即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展再快,如果社會(huì)建設(shè)缺失,人們同樣無法享受到有序、祥和、安定和富足的社會(huì)生活。

　　與經(jīng)濟(jì)建設(shè)旨在創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富不同,社會(huì)建設(shè)著眼于解決社會(huì)問題,目的在于讓人們公平、合理地享受社會(huì)財(cái)富,滿足全社會(huì)成員的基本權(quán)利和基本需 求,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧有序。從政府職能角度分析,社會(huì)管理和公共服務(wù)均屬于社會(huì)建設(shè)的范疇,都是國家對(duì)市場經(jīng)濟(jì)存在缺陷的彌補(bǔ)或是對(duì)其負(fù)面影響和后果的校 正,體現(xiàn)的是政府對(duì)公眾的保障和服務(wù)。只不過二者比較之下,公共服務(wù)更直接表現(xiàn)為國家和政府對(duì)弱勢(shì)群體的各類扶助和支持,展示出的是國家和政府的“慈愛” 一面；社會(huì)管理則偏重在對(duì)社會(huì)不同利益的協(xié)調(diào)、對(duì)社會(huì)組織的管理、對(duì)社會(huì)矛盾的解決、對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)和對(duì)各種社會(huì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)處理,在一定意義上展露出的 是國家和政府的“強(qiáng)硬”一面。

　　歷史證明,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不斷創(chuàng)造財(cái)富不易,解決社會(huì)問題、公正分配財(cái)富更難,沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)達(dá)作支撐,一個(gè)社會(huì)難以獲得真正的發(fā)展；但經(jīng)濟(jì) 建設(shè)以及由此帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,卻并不一定能換來社會(huì)的安定和繁榮。事實(shí)上,只有營造出安定、有序、公正而又富有活力的社會(huì)環(huán)境,才能帶來經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定 發(fā)展,而這樣的社會(huì)環(huán)境何嘗不是人類追求的目標(biāo)!

　　從某種意義上可以說,政府既是造成現(xiàn)有社會(huì)建設(shè)不足之因,也是解決社會(huì)建設(shè)存在問題之果。多年來,我國的政府工作過多集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè),相對(duì)忽視了社會(huì)關(guān)系的理順和協(xié)調(diào),這一狀況必須加以改變。當(dāng)前,有三項(xiàng)工作至關(guān)重要。

　　第一,填補(bǔ)立法缺位,保證立法公平公正。法律是對(duì)不同利益的反映、調(diào)節(jié)和平衡,是預(yù)防和避免出現(xiàn)社會(huì)問題,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要手段。然而,目前 我國一些法律法規(guī)和政策本身存在的缺陷與不足,不僅無法預(yù)防社會(huì)問題的出現(xiàn),反而成為誘發(fā)社會(huì)問題的重要原因。一方面,涉及社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域 的立法缺位,無法保護(hù)弱勢(shì)群體的利益；另一方面,立法和政策制定在利益調(diào)整上存在偏向和不公,在公共利益與公民利益之間較為忽視公民利益,在強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與弱 勢(shì)群體的取舍中偏向于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán),在城鄉(xiāng)利益平衡中偏向于城市。要推進(jìn)社會(huì)建設(shè),必須解決立法缺位和立法片面追求效率的做法,盡快制定社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi) 生、社會(huì)組織等方面的法律；在立法中貫徹公平公正的理念,對(duì)涉及多個(gè)部門利益的立法項(xiàng)目,盡可能由人大制定法律法規(guī),防止和克服部門利益傾向；注重立法的 民主性,擴(kuò)大代表和人民群眾的參與。

　　第二,重視政府在化解社會(huì)矛盾中的作用。任何一個(gè)社會(huì)都不可能成為無糾紛、無矛盾的社會(huì),通過恰當(dāng)、合理方式化解各類社會(huì)矛盾是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序的 重要方面。除重視訴訟、當(dāng)事人協(xié)商等這些傳統(tǒng)解決機(jī)制外,應(yīng)不斷探索和創(chuàng)新新的解決力量和途徑。其中,要發(fā)揮政府在化解社會(huì)矛盾中的作用。行政機(jī)關(guān)在管理 中,常見的糾紛具有專業(yè)性和初發(fā)性特點(diǎn),如能得到及時(shí)公平的處理,對(duì)于化解矛盾糾紛維護(hù)正常的社會(huì)秩序是有益的。目前,行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛有行政調(diào)解和 行政裁決兩種典型方式,但從實(shí)踐中看,行政機(jī)關(guān)熱衷于使用前者,而排斥后者。之所以如此,雖然有通過調(diào)解方式有助于從根本上化解糾紛和矛盾的原因,但背后 隱藏著行政機(jī)關(guān)不愿意充當(dāng)行政訴訟被告的憂慮。對(duì)于行政裁決,因不少當(dāng)事人不相信行政機(jī)關(guān)是公正的,往往在行政裁決作出后訴諸法院,依我國目前的制度安 排,行政機(jī)關(guān)需要充當(dāng)被告。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言,不僅要為解決糾紛付出努力,而且更有可能“引火燒身”,卷入漫長的行政訴訟之中,這也是行政機(jī)關(guān)所不愿看到 的。要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決糾紛的作用,可以借鑒英美的裁判所制度,設(shè)立具有相對(duì)獨(dú)立性的專業(yè)裁判機(jī)構(gòu),通過公開、公平和公正機(jī)制,迅速、有效地解決糾紛。

　　第三,相信并培育社會(huì)自我管理能力。在現(xiàn)代社會(huì)中,盡管政府在社會(huì)建設(shè)中作用突出,但不能任意擴(kuò)大政府的作用范圍?？陀^來看,政府在社會(huì)秩序維 護(hù)中的定位仍然是充當(dāng)社會(huì)和公眾無法完成任務(wù)的替代角色,通過群眾自治、非政府力量的介入所達(dá)成的社會(huì)自治和社會(huì)自我管理,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序的基礎(chǔ)性力量。 當(dāng)一個(gè)社會(huì)事事處處都需要政府出面協(xié)調(diào)、處理和解決所有社會(huì)問題時(shí),必定出現(xiàn)政府受累、公眾不滿的局面。我國社會(huì)建設(shè)在當(dāng)前倚重政府的同時(shí),必須著眼于長 遠(yuǎn),在培育社會(huì)自治和提高社會(huì)自我管理能力上下功夫。為此,政府應(yīng)當(dāng)首先樹立相信而不是懷疑社會(huì)擁有自我管理能力的觀念,對(duì)屬于基層自治事務(wù)、社會(huì)組織自 身事務(wù)、通過行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織可以進(jìn)行管理的事務(wù)等,應(yīng)大膽還權(quán)于社會(huì)。同時(shí),政府應(yīng)當(dāng)在制度上適當(dāng)放松管制,通過確立規(guī)則、樹立典范、建立糾紛解決機(jī) 制等方式,培育和引導(dǎo)民間力量和社會(huì)組織自我管理。