【出處】《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2012年第1期
【摘要】我國嚴(yán)峻的治安形勢與有限的警察力量之間的強(qiáng)烈反差，倒逼出私人力量對警察任務(wù)的參與。無論是充滿爭議的治安承包、輔助警察、拍違有獎和警方線人改革嘗試，還是具有明確法律依據(jù)的合作戒毒和社區(qū)矯正，都真實(shí)地反映了轉(zhuǎn)型中國警察任務(wù)民營化跌宕起伏的圖景。從警察任務(wù)民營化改革的時機(jī)選擇、法制依賴和監(jiān)督加強(qiáng)上看，私人參與履行警察任務(wù)在我國行政法上依舊是一個未竟的前沿課題。
【關(guān)鍵詞】警察任務(wù)；私人參與；現(xiàn)狀；課題
【寫作年份】2012年


【正文】

　　維護(hù)社會秩序、保障公共安全、保護(hù)公民合法權(quán)益歷來就是我國警察機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)。作為一種權(quán)力性行政最典型、侵害危險性最強(qiáng)烈的行政活動，警察權(quán)長期以來一直都由國家壟斷行使。但自20世紀(jì)90年代以來，隨著我國社會轉(zhuǎn)型的不斷加劇，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變、社會矛盾不斷涌現(xiàn)，嚴(yán)峻的治安形勢與有限的警察力量之間形成了極為強(qiáng)烈的反差。一些地方開始自發(fā)地嘗試?yán)妹耖g力量參與各類警察任務(wù)的履行，這些改革在一定程度上緩解了人民警察的壓力，為保持社會穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。與此同時，局部領(lǐng)域的警察任務(wù)民營化改革也引發(fā)了巨大的社會爭議，有的甚至半途夭折。在我國傳統(tǒng)全能政府型治理模式逐漸被打破、一種新的政社協(xié)同合作型治理模式漸次生成的背景下，對私人參與履行警察任務(wù)法制的現(xiàn)狀與課題進(jìn)行系統(tǒng)的實(shí)證研究自然就具有十分重要的意義。

　　一、飽受爭議的治安承包

　　從實(shí)踐來看，治安承包指的是將某一特定區(qū)域的治安防范任務(wù)或部分治安管理任務(wù)通過簽訂合同的方式有償承包給私人的新型社會化治安管理模式。治安承包最早發(fā)源于我國農(nóng)村地區(qū)。1996年，山東省泰安市退伍軍人周廣海以每年10800元的價格承包下該市岱岳區(qū)下官莊村的治安，成為中國“治安承包”第一人{(lán)1}。此后，治安承包迅速在全國范圍內(nèi)推廣開來。短短數(shù)年時間，山東壽光，河南方城、鹿邑和內(nèi)黃，浙江溫州和余姚、陜西西安，廣東深圳，湖南邵東等地區(qū)的治安承包改革都引起了新聞媒體的廣泛關(guān)注。盡管爭議不斷，但治安承包改革在過去的十五年間卻始終沒有間斷，而且還呈現(xiàn)出“承包區(qū)域從農(nóng)村到城市”、“承包人從個人到保安公司”、“承包事項(xiàng)從治安防范到治安管理”的發(fā)展態(tài)勢。

　　（一）治安承包的典型模式

　　根據(jù)發(fā)（承）包主體、承包事務(wù)范圍以及公安機(jī)關(guān)在承包中所起的作用不同，目前的治安承包改革大致呈現(xiàn)出如下三種不同的模式：

　　一是“泰安模式”。發(fā)包人為村（居）委會、綜治委或物業(yè)管理公司等基層（社區(qū)）組織，承包事項(xiàng)限于本區(qū)域的治安防范工作，承包費(fèi)用由發(fā)包人提供或向受益人募集，公安機(jī)關(guān)（派出所）負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo){2}。陜西西安的未央?yún)^(qū)、浙江溫州的甌海區(qū)所推行的治安承包也是這一模式。

　　二是“嘉興模式”。發(fā)包人為公安機(jī)關(guān)（公安局或派出所），承包人為公安機(jī)關(guān)的人民警察，再由民警挑選保安隊(duì)員，承包事項(xiàng)限于本區(qū)域內(nèi)的治安防范和管理工作，承包費(fèi)用向受益人募集。浙江溫州市鹿城警方推行的“警察治安承包責(zé)任制”，黑龍江大慶市薩爾圖公安分局在“屬地管理”原則下建立的“治安責(zé)任承包制”，江蘇南京市秦淮區(qū)公安分局實(shí)行的“巡區(qū)治安工作責(zé)任承包”等均屬此種類型。

　　三是“寧波模式”。發(fā)包人為村委會，承包人為公安機(jī)關(guān)人民警察以外的組織或個人，承包事項(xiàng)限于本區(qū)域的治安防范工作和部分不具有國家強(qiáng)制力的治安管理事項(xiàng)，承包經(jīng)費(fèi)由發(fā)包人提供，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)協(xié)助綜治委組織競標(biāo)、審核承包人的資格、對承包人進(jìn)行考核{(lán)3}。浙江永康、余姚等地在外來人口管理上所推行的承包制度也屬于此種模式。

　　從目前的治安承包實(shí)踐來看，無論采取的是哪種模式，基本的出發(fā)點(diǎn)都是借助市場機(jī)制進(jìn)行社會治安管理工作的創(chuàng)新。一方面，可以彌補(bǔ)單純政府機(jī)制的不足；另一方面，可以有效解決志愿機(jī)制的失靈。總的來說，治安承包呈現(xiàn)出巡邏防范崗位職業(yè)化（解決有人辦事的問題）、治安勞務(wù)報酬貨幣化（解決待遇問題）、治安防范責(zé)任契約化（解決有章辦事的問題）等三個基本特征。隨著社會治安綜合治理的逐步推進(jìn)，新近一些地方的治安承包協(xié)議都是在當(dāng)?shù)鼐C治委和具有豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)化保安公司之間簽訂的。例如，湖南省邵東縣社會治安綜合治理辦公室通過公開招標(biāo)方式同邵東縣保安服務(wù)有限責(zé)任公司簽訂了《夜間治安巡邏協(xié)議書》，將該縣城區(qū)夜間10點(diǎn)至次日早晨6點(diǎn)的治安巡邏任務(wù)“整體”承包給邵東保安公司。首次簽約的合同期為試運(yùn)行4個月，即從2010年7月15日至10月14日。協(xié)議書規(guī)定，雙方簽訂協(xié)議期間，每月支付承包費(fèi)用75000元，城區(qū)夜間可防性刑事案件（“兩搶一盜”）發(fā)案數(shù)與上月相比，每下降1個百分點(diǎn)，獎勵100元，每上升1個百分點(diǎn)，扣除承包費(fèi)100元{4}。

　　應(yīng)該說，上述以公安機(jī)關(guān)為發(fā)包方，將本屬于公權(quán)力的部分治安管理權(quán)和治安防范權(quán)以合同的形式承包給公安機(jī)關(guān)之外的組織或個人的做法是相對規(guī)范的社會化治安管理模式，有助于厘清治安承包所涉及的基本法律關(guān)系，明確公私部門具體的權(quán)利義務(wù)?？傮w來說，治安承包的推行收到了良好的實(shí)施效果，刑事案件尤其是可防性案件發(fā)案率大幅下降，民眾的安全感逐步增強(qiáng)。在局部地區(qū)，這一制度的推行甚至對當(dāng)?shù)刂伟残蝿莸呐まD(zhuǎn)起到了根本性作用。例如，自2005年5月余姚市牟山鎮(zhèn)率先推行以村為單位的社會治安防范工作承包責(zé)任制的三年里，共抓獲違法犯罪嫌疑人22人，其中刑事拘留以上12人，抓獲逃犯1人，治安拘留9人，配合派出所破獲各類案件25起，提供有價值案件信息19起。在夜間巡邏中調(diào)處平息治安糾紛35起，追回電動機(jī)、電線、人民幣等價值6.3萬余元，協(xié)助村級調(diào)解組織處理民間糾紛58起，協(xié)助毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)破獲治安案件12起。同時，在處置蕭甬鐵路牟山段塌陷、硫酸槽罐車墜河等突發(fā)性事件中發(fā)揮了重要作用。從第一輪承包考核至第三輪考評情況來看，群眾滿意率分別達(dá)到97％和98.5％，為“平安牟山”建設(shè)夯實(shí)了基礎(chǔ){5}。

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　　盡管治安承包改革已經(jīng)取得了一定的成效，但在當(dāng)下的法律框架內(nèi)卻存在明顯的合法性危機(jī)，集中表現(xiàn)在改革的法律依據(jù)不足上。事實(shí)上，治安承包從出現(xiàn)至今，社會上對它的褒貶之爭就始終沒有停息，有關(guān)治安承包究竟是“奇招”、“正招”還是“昏招”的議論相當(dāng)激烈。質(zhì)疑者普遍認(rèn)為，治安管理權(quán)作為一種公權(quán)力，只能由國家機(jī)關(guān)行使。治安管理的承包是政府對其公共職責(zé)的放棄，容易引發(fā)大量的非法行為，甚至還會加劇社會的混亂。如果政府連社會治安這一最基本的職責(zé)都要承包給私人，那么社會還需要政府干什么呢？當(dāng)然，目前的社會質(zhì)疑很大部分還是對治安承包的誤解，因?yàn)閷?shí)踐中所承包的事項(xiàng)并非原本屬于公安機(jī)關(guān)所享有的強(qiáng)制命令權(quán)，只是日常的巡邏防范事務(wù)，即便是類似出租房屋管理事務(wù)、暫住人口管理事務(wù)的承包也只是一些非強(qiáng)制性的技術(shù)性、輔助性工作?？傮w來說，當(dāng)下的治安承包改革還屬于警察任務(wù)功能民營化的范疇。不過，由于法律規(guī)范比較薄弱，加之作為主事者的公安機(jī)關(guān)沒有履行好必要的監(jiān)管責(zé)任，因而治安承包推行過程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題。這些問題集中體現(xiàn)在以下三個方面：

　　首先，承包主體比較混亂，運(yùn)行處于無序狀態(tài)。在目前的幾種治安承包模式下，作為當(dāng)事人雙方的發(fā)包方和承包方仍然比較混亂。一方面，發(fā)包方包括公安機(jī)關(guān)、物業(yè)管理公司、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、居（村）民委員會、街道綜合治理委員會等多種機(jī)構(gòu)。在寧波模式中，村委會作為發(fā)包方，卻將不屬于自己職責(zé)范圍的事務(wù)（如私房出租管理、暫住人口登記等治安管理事項(xiàng)）發(fā)包給了承包人，這種做法明顯與現(xiàn)行法律規(guī)范不符。另一方面，承包方包括保安公司、物業(yè)管理公司等組織以及退伍士兵、居民、村民等個人，在專業(yè)性和規(guī)范性方面都比較欠缺。這樣，從治安承包模式的運(yùn)作來看，明顯呈現(xiàn)出無序的狀態(tài)，警察機(jī)構(gòu)與民間力量之間的密切合作關(guān)系尚未真正形成。

　　其次，公安機(jī)關(guān)角色模糊，引發(fā)政府職能錯位。政府職能的錯位既可能表現(xiàn)為“越位”，也可能表現(xiàn)為“缺位”。在當(dāng)下的治安承包中，從表面上看，作為發(fā)包方和考核方的公安機(jī)關(guān)既可以進(jìn)行監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)查處理犯罪信息和發(fā)案統(tǒng)計(jì)，也可以協(xié)助綜治委組織競標(biāo)、審核承包人資格、對承包人進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)、督促和檢查承包人工作。但事實(shí)上，在推行治安承包之后，公安機(jī)關(guān)往往容易產(chǎn)生“一包了之”的想法，忽略了其作為監(jiān)管者和服務(wù)者的職責(zé)。

　　再次，承包費(fèi)用的分?jǐn)偧又亓嗣癖娯?fù)擔(dān)。在當(dāng)下的治安承包實(shí)踐中，關(guān)于承包經(jīng)費(fèi)的來源，雖然各地的具體做法不一，但大多遵循“誰出資，誰受益”、“花錢買平安”的原則。從公共財(cái)政理論上來說，政府既然已經(jīng)有了稅收收入，就應(yīng)該為納稅人提供包括公共秩序、公共安全在內(nèi)的最基本的公共服務(wù)。即便因?yàn)槟撤N特殊原因需要吸收民間力量參與治理，所需費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)主要從公共財(cái)政中支出，不能讓納稅人為治安問題“二次付費(fèi)”。否則，治安任務(wù)的公共性就無法得到體現(xiàn)。

　　二、探索之中的輔警制度

　　輔警是輔助警力或輔助警察的簡稱，通常指的是幫助、協(xié)助國家警察維護(hù)社會治安的社會力量。我國目前有關(guān)輔警的稱謂比較混亂，大致有治安輔助人員、治安輔助力量、協(xié)警、文職雇員（文員）、協(xié)管員、聯(lián)防隊(duì)員等。在比較法的視野中，輔警制度是一種世界性現(xiàn)象。例如，在德國，警察行政中開始出現(xiàn)大量權(quán)限委任給私人的現(xiàn)象，雖然圍繞這種私人輔助警察行政的爭議在政治及法理層面不斷展開，但很多州的警察法都設(shè)置了輔助警察制度，任命私人為輔助警察，甚至使其可以對第三人行使警察的高權(quán)性權(quán)限{6}。此外，英國、美國、法國及我國臺灣、香港地區(qū)也都有輔助警察制度。特別是我國臺灣地區(qū)的“義勇警察”制度是最典型的私人自愿參與協(xié)助執(zhí)行警察任務(wù)的樣態(tài)，大體上歸屬警察任務(wù)功能民營化中的行政助手{7}。

　　近年，輔警制度在我國一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、治安形勢復(fù)雜的地區(qū)得到了長足發(fā)展，對于緩解警力不足、節(jié)約行政成本起到了重要作用，已經(jīng)成為維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧的一支不可或缺的力量。其中，江蘇省蘇州市的輔警制度因?qū)嵤r間早、成效明顯、規(guī)范性強(qiáng)而備受關(guān)注。該市自2004年開始組建輔警隊(duì)伍以來，各類輔助警察的數(shù)量迄今為止已經(jīng)高達(dá)35000余人，總數(shù)是該市正式人民警察的四倍，局部地區(qū)已經(jīng)達(dá)到11倍之多。2009年初，該市公安局還在江蘇省內(nèi)率先成立了輔助人員管理處統(tǒng)籌管理全市公安機(jī)關(guān)的輔助人員，列入政治部序列。目前，該市正在積極醞釀起草國內(nèi)第一部專門規(guī)范輔助警察的地方規(guī)章—《蘇州市輔助警察管理與保障辦法》。為此，以下將以蘇州市輔助警察的運(yùn)作為例，管窺目前正在探索之中的輔助警察制度的狀況與問題[1]。

　?。ㄒ唬┹o警制度的運(yùn)作狀況

　　“警力不足”是當(dāng)前探索建立輔警制度的直接動因。就蘇州地區(qū)而言，近年治安壓力與警力不足之間的矛盾異常突出。隨著蘇州社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨變，外來人口急劇增加，人口流動極為頻繁，社會治安形勢日益復(fù)雜。由于蘇州城區(qū)特殊的歷史原因，加之私車保有量的無限增加，交通擁堵現(xiàn)象極為突出。特別是由于城市建設(shè)的大力推進(jìn)，征地拆遷而引發(fā)的社會糾紛不斷，警察面臨著空前的維穩(wěn)壓力。在西方一些國家，萬名人口配備的警察數(shù)通常能達(dá)到35。按照我國公安部的標(biāo)準(zhǔn)，城市萬名人口配備的警察數(shù)應(yīng)達(dá)到17，農(nóng)村則應(yīng)達(dá)到4。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，蘇州地區(qū)傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村正在大量消失，而整個蘇州地區(qū)目前僅為9.7，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國的平均水平。盡管現(xiàn)有警力下沉和增加警察編制對治安壓力有所緩解，但相比社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢而言還是杯水車薪，且面臨行政法治乃至統(tǒng)治合法性的挑戰(zhàn)。為此，蘇州市公安局自2004年開始，面向社會公開招錄了大量輔助人員，走出了一條富有特色的輔警制度建設(shè)之路。總體而言，輔警制度“蘇州經(jīng)驗(yàn)”的特色集中體現(xiàn)在如下四個方面：

　　第一，種類繁多。從目前輔助警力所從事的相應(yīng)工作來看，輔助警力主要包括四類人員：一是文職雇員，主要在市、區(qū)公安機(jī)關(guān)直屬部門，基層公安科、所、隊(duì)、室從事辦公室文字處理工作、窗口接待服務(wù)工作、公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的社會工作、電子監(jiān)控視頻的分析研判工作等。二是治安輔助人員，主要在市、區(qū)公安機(jī)關(guān)直屬部門，基層公安科、所、隊(duì)、室配合公安機(jī)關(guān)和民警從事治安巡邏、守卡堵截、處置突發(fā)事件、調(diào)解治安糾紛、安全保衛(wèi)等工作。三是協(xié)管人員，主要在市、區(qū)公安機(jī)關(guān)直屬部門，基層公安科、所、隊(duì)、室配合公安機(jī)關(guān)和民警從事交通管理、外來人口管理、消防安全管理、犬類管理、特種行業(yè)管理等工作。四是禁毒社工，主要分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道禁毒社會工作站，協(xié)助禁毒辦開展社區(qū)戒毒工作。

　　第二，參與廣泛。蘇州的輔助警力已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)的重要助手，幾乎參與到了所有類型的警察任務(wù)的履行之中。從公安機(jī)關(guān)辦公室純粹的文秘工作到人戶采集信息，從協(xié)助維護(hù)社會治安秩序和交通秩序到抓捕現(xiàn)行犯、堵截查緝和參與滅火，輔助警力的活動涉及交通、治安、消防、禁毒、戶口、特種行業(yè)、警衛(wèi)等諸多領(lǐng)域。從輔助警力參與管理的對象來看，既有對特定場所（如娛樂場所）、特定物品（如車輛）、特定物類（如犬類）的檢查，也有對特定人群（如違法犯罪嫌疑人）的協(xié)處；從輔助警力所擔(dān)負(fù)的職責(zé)來看，既能夠協(xié)助警察進(jìn)行盤查、堵控、檢查、保護(hù)現(xiàn)場等，也能夠獨(dú)立進(jìn)行外來人口信息采集、安全防范知識宣講、扭送違法犯罪嫌疑人至公安機(jī)關(guān)等?？梢哉f，凡是不涉及國家機(jī)密、不涉及警察專用警械的領(lǐng)域，基本上都能夠看見輔助警力的身影。

　　第三，成就突出。輔警制度實(shí)施的七年正是蘇州經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)“三區(qū)三城”的關(guān)鍵時期，蘇州地區(qū)較好的社會治安秩序和交通管理秩序是與數(shù)萬名輔警的辛勤工作分不開的。以全國百強(qiáng)縣之首的昆山為例，近五年，該市輔警共協(xié)助偵破刑事案件4815起，協(xié)查治安案件17306起，協(xié)助或直接抓獲各類違法犯罪嫌疑人49774起，其中網(wǎng)上逃犯360人，調(diào)處各類糾紛48893起，制止現(xiàn)行違法犯罪14427起，救助民眾24029起，繳獲贓款物折價2089.7萬元，有403名輔警受到縣市級以上表彰。2004年以來，昆山市連續(xù)五年被江蘇省委、省政府命名為“社會治安安全縣（市）”，連續(xù)兩度被江蘇省委、省政府評為“江蘇省法治縣市區(qū)創(chuàng)建工作先進(jìn)單位”。

　　第四，規(guī)范性強(qiáng)。蘇州市在探索輔警制度的進(jìn)程中，始終關(guān)注制度的規(guī)范化建設(shè)。蘇州市公安局先后制定了《治安輔助人員工作規(guī)范（試行）》和《治安輔助人員管理辦法（試行）》，以市級規(guī)范性文件形式指導(dǎo)輔警制度建設(shè)。特別是目前正在適用的《管理辦法》對輔警的招錄、培訓(xùn)、職權(quán)行使起到了重要的規(guī)范作用。昆山的做法則更加細(xì)致，早在2004年11月該市就制定下發(fā)了《昆山市治安輔助隊(duì)伍建設(shè)管理規(guī)范》，之后又據(jù)此相繼制訂了《治安輔助隊(duì)伍考核辦法》、《治安輔助人員工作情況通報制度》、《治安輔警中隊(duì)長、指導(dǎo)員競聘制度》、《獎懲制度》、《治安輔助隊(duì)員主要職責(zé)》、《著裝管理制度》、《安全行車制度》、《執(zhí)勤制度》、《治安輔助人員“零犯罪”責(zé)任制度》、《昆山市治安輔警隊(duì)伍督查制度》等一系列規(guī)范性文件，建成了較為完備的輔警管理規(guī)范體系。

　?。ǘ┹o警制度存在的問題

　　以實(shí)用主義的眼光來看，輔警制度在緩解警力不足、維護(hù)社會秩序等方面確實(shí)發(fā)揮了不可磨滅的作用。但是，這支龐大的隊(duì)伍卻始終游離于國家法律之外，加之公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督乏力，也滋生出很多新的問題。特別是在我國公安機(jī)關(guān)權(quán)限過大、整體形象欠佳的背景下，大量輔助警察的出現(xiàn)有可能助長人民警察的惰政現(xiàn)象，而少數(shù)輔警的濫用權(quán)力則加劇了民眾對公安機(jī)關(guān)的反感。在蘇州市輔助警察制度的運(yùn)行過程中，以下三個問題最為突出，可以說直接決定了輔警制度的生死存亡。

　　第一，輔警的法律地位。法律地位不明確是當(dāng)前輔警制度發(fā)展中所面臨的最大問題。法律地位的模糊不僅難以真正有效發(fā)揮輔警的作用，而且還可能直接導(dǎo)致輔警權(quán)力的濫用，進(jìn)而惡化警民之間的關(guān)系。根據(jù)《蘇州市公安局治安輔助人員管理辦法（試行）》第二條的規(guī)定，治安輔助人員是一支專業(yè)化的群防群治專職隊(duì)伍，全部實(shí)行勞動合同制。將輔警定位于“群防群治專職隊(duì)伍”并沒有從法律上清晰地界定其具體屬性，也難以同過去傳統(tǒng)的群防群治力量相區(qū)別。作為一種高危職業(yè)，輔警所面對的是諸多違法犯罪活動。相比其他職業(yè)而言，輔警的人身權(quán)益面臨更多現(xiàn)實(shí)侵害的可能。因此，普通的勞動合同關(guān)系顯然不能客觀反映輔警同公安機(jī)關(guān)之間復(fù)雜的法律關(guān)系。正是由于法律定位不明，輔警在日常生活中不僅從事了大量的技術(shù)性、服務(wù)性、輔助性、程序性工作，而且還協(xié)助警察開展了諸如治安檢查、盤查、堵控、違停拍照、交通指揮、現(xiàn)場勘察等行政執(zhí)法性工作。由于警力有限，很多時候輔警往往都是在警察不在場的情況下獨(dú)立進(jìn)行攔截可疑人員及車輛、盤查有關(guān)證件及物品等工作的，此時不僅存在合法性依據(jù)不足問題，而且常常會引起當(dāng)事人的反感、不配合，甚至還會引發(fā)雙方的語言及肢體沖突?？梢?，按照功能民營化的基本原理對輔警的法律地位作出明確規(guī)定已經(jīng)成為輔警制度進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。

　　第二，輔警的行業(yè)監(jiān)管。輔警制度的初衷是通過相對較少的行政成本支出解決正式警察數(shù)量不足的現(xiàn)實(shí)矛盾。由于輔警所從事的工作原本都是由人民警察親自實(shí)施的，因而對輔警的職業(yè)門檻應(yīng)當(dāng)作出較為嚴(yán)格的規(guī)定。特別是在我國公安機(jī)關(guān)整體執(zhí)法形象社會評價不高的背景下，如果讓素質(zhì)低劣的人員進(jìn)人輔警隊(duì)伍勢必會加劇社會對公安機(jī)關(guān)的負(fù)面評價。蘇州市目前所采用的做法是“誰用工、誰負(fù)責(zé)，誰使用、誰管理”，這種做法雖然較為靈活，但多頭招錄、多頭管理也加劇了輔警隊(duì)伍監(jiān)管的難度。雖然市公安局專門設(shè)立了輔警綜合管理部門，但人手極為有限，面對數(shù)以萬計(jì)、來源多樣化的輔警難以做到有效監(jiān)管?？梢姡晒矙C(jī)關(guān)設(shè)置統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)專門負(fù)責(zé)輔警的統(tǒng)一招錄和統(tǒng)一管理已經(jīng)迫在眉睫。只有通過健全輔警的行業(yè)監(jiān)管，才能真正吸收層次較高的人員進(jìn)入輔警隊(duì)伍，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)輔警作為國家警察手足延伸的特殊使命。

　　第三，輔警的職業(yè)保障。作為警察重要助手的輔警，也應(yīng)當(dāng)適用“從嚴(yán)治警、從優(yōu)待警”的管理原則。就目前蘇州輔警的運(yùn)作現(xiàn)狀來看，經(jīng)濟(jì)待遇總體偏低，業(yè)內(nèi)待遇差距較大，職業(yè)上升空間狹窄，因公傷亡撫恤不周是輔警職業(yè)保障機(jī)制欠缺的集中反映。作為從事相似工作的群體，輔警與警察之間的待遇存在天壤之別，而通過不同途徑招錄的輔警之間的待遇同樣有明顯差距，這些無情的現(xiàn)實(shí)常常加劇了輔警內(nèi)心的失衡，導(dǎo)致輔警優(yōu)秀人才流失現(xiàn)象十分突出。因此，在科學(xué)界定輔警法律地位、嚴(yán)格規(guī)定輔警招錄條件的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步提升輔警經(jīng)濟(jì)待遇，逐步縮小行業(yè)收入差距已經(jīng)成為加強(qiáng)輔警職業(yè)保障的急迫課題。

　　三、中途夭折的“拍違有獎”

　　“維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故”是《人民警察法》賦予公安機(jī)關(guān)的人民警察應(yīng)當(dāng)履行的重要職責(zé)。近年，隨著私車保有量的急劇增加，大中城市的“行路難”已經(jīng)成為事關(guān)民生改善的重要課題。一些城市的治理者可謂挖空心思，有的地方大力發(fā)展地鐵等軌道交通，通過向地下要空間緩解地面交通壓力；有的地方對私人汽車的購買和使用進(jìn)行車牌拍賣、單雙號限行等各種限制，力圖減輕主城區(qū)道路的負(fù)荷；有的地方甚至禁止頗受工薪階層喜愛的電動自行車、摩托車上路，試圖改善日漸混亂的交通秩序。面對城市道路交通治理難題，盡管地方政府新政迭出，但公共交通的發(fā)展速度仍然難以趕上人口和機(jī)動車輛激增的實(shí)際需求，城市道路交通問題依舊是橫亙在地方政府面前的首要治理難題。

　　交通狀況的惡化雖然與機(jī)動車的大量增加和道路的拓展緩慢有關(guān)，但國民基本法律素養(yǎng)和公共責(zé)任意識的匱乏同樣是其中的重要原因，特別是違章駕駛現(xiàn)象極為突出，已經(jīng)成為舉國關(guān)注的公共話題。為了有效治理交通違章問題，廣州等少數(shù)大城市的公安機(jī)關(guān)曾經(jīng)先后推出“拍攝交通違章有獎”（以下簡稱“拍違有獎”）措施，通過物質(zhì)獎勵手段激勵人民群眾參與交通管理，以降低交通事故發(fā)生概率。這本是私人參與履行警察任務(wù)的有益嘗試，但各地的“拍違有獎”措施卻先后被叫停。不過，中途夭折的“拍違有獎”依舊是我國警察任務(wù)民營化改革中的重要序曲，其學(xué)理分析價值并沒有因?yàn)橹贫仁艽於耆珕适А?

　　（一）“拍違有獎”的改革始末

　　為嚴(yán)厲整治城市交通秩序，有效懲處交通違章行為，廣州市公安局在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上于2003年7月15日專門下發(fā)了規(guī)范性文件《關(guān)于獎勵市民拍攝交通違章的通告》，鼓勵市民拍攝交通違章照片提供給公安交通管理部門，以此作為線索去調(diào)查處理違章車輛，經(jīng)查證屬實(shí)的給予提供者一定獎勵。此舉的目的是為了克服交通警察人手不足的困難，通過發(fā)動市民積極參與協(xié)助公安機(jī)關(guān)搞好交通管理。實(shí)踐表明，“拍違有獎”的改革舉措取得了積極成效，廣州市區(qū)20多條試行路段司機(jī)遵守交通法律規(guī)定的比率明顯提高，交通秩序得到顯著改善。在這項(xiàng)活動的推行過程中，公安機(jī)關(guān)對于市民提供的“違章照片”都要進(jìn)行嚴(yán)格的審查核實(shí)，合格的予以采用，有作弊行為的一律不采用，還要取消其“職業(yè)拍車族”的資格。

　　2004年3月5日，廣州市民賴某收到廣州市公安局交警支隊(duì)機(jī)動大隊(duì)開具的一份《公安交通管理行政處罰決定書》。根據(jù)決定書記載，賴某在2003年12月13日上午10時5分駕車經(jīng)廣州大道某路段時違章行車，因而要處以100元的罰款，而交警方面出示的證據(jù)，就是市民孔某拍攝的賴某所駕車輛違章的照片。賴某認(rèn)為，交警不能以此作為證據(jù)對他進(jìn)行處罰，因?yàn)檫@等于由市民行使了交警部門的調(diào)查權(quán)。在提起行政復(fù)議被維持之后，賴某向越秀區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求法院判令警方撤銷獎勵市民“拍違”的通告。越秀區(qū)人民法院認(rèn)為廣州市公安局2003年7月發(fā)出的《關(guān)于獎勵市民拍攝交通違章的通告》“屬沒有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”，“不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，所以拒絕對《通告》進(jìn)行審查。賴某不服一審判決，上訴至廣州市中級人民法院，請求二審法院審查“交警能否采用市民拍攝違章的照片作為處罰依據(jù)”，并請求法院以“證據(jù)不足”為由，撤銷交警支隊(duì)作出的行政處罰決定。廣州市中級人民法院于2004年11月作出了維持一審判決，駁回賴某訴訟請求的終審判決，其理由是賴某在行政復(fù)議期間接受警方詢問時，承認(rèn)自己確有違章駕車的事實(shí)。針對本案行政處罰行為證據(jù)的合法性問題，廣州市中級人民法院終審判決同時指出，交警方作為證據(jù)使用的違章照片是市民孔某依據(jù)《通告》拍攝到的，依據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，調(diào)查取證是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)的組成部分，是不能委托給公民行使的。因此，在本案中，市民孔某拍攝的違章照片只能作為賴某涉嫌違法的線索，而不能直接作為公安機(jī)關(guān)交通管理部門行政處罰的證據(jù)。廣州市中級人民法院的判決實(shí)際上從根本上否定了廣州市公安局的改革探索，實(shí)施一年多的“拍違有獎”做法戛然而止。當(dāng)時，一些媒體對法院判決都紛紛給予積極評價，認(rèn)為在國內(nèi)起到了“標(biāo)本”作用，也為其他行政執(zhí)法部門上了一堂生動的執(zhí)法普法課{8}。

　　在廣州的“拍違有獎”改革因法院判決被叫停之后，近年深圳、武漢兩市又相繼成為開展市民舉報違章有獎活動并半途停止的城市。2010年3月，武漢公安交管部門宣布：從3月18日至12月31日，市民如果發(fā)現(xiàn)交通肇事逃逸、酒后駕駛機(jī)動車、機(jī)動車闖紅燈、機(jī)動車逆向行駛等六類交通違法行為，都可以用DV拍攝下來舉報，如果被交管部門認(rèn)可，情況屬實(shí)的可獲得獎勵。其中，舉報交通肇事逃逸案件，視情況獎勵100元至5000元；舉報“酒后駕駛機(jī)動車”、“使用偽造、變造的機(jī)動車號牌”的，每起獎勵300元；舉報“闖紅燈”、“逆向行駛”的，每起獎勵30元；舉報“不按規(guī)定變更車道”的，每起獎勵10元。“拍違有獎”的制度出臺之后，一些市民很快成為交通違章職業(yè)拍客。據(jù)報道，有的拍客能月人4000元左右，高峰時期從業(yè)者達(dá)到了600人。還有人爆料，除了拍客，甚至有交警參與了有獎舉報。交警拍攝交通違法行為后，讓其親友送往交管部門領(lǐng)取獎勵。該舉措實(shí)施半年來，共收到近百市民拍攝的交通違章記錄超過百萬條，經(jīng)警方確認(rèn)有效并給予獎勵的10. 7萬多條，警方付出了200萬元獎金，有50人領(lǐng)取的獎金超過萬元。然而，武漢市的交通違章量卻并沒有下降，司機(jī)交通違章次數(shù)仍在逐月上升。有鑒于此，2010年國慶前夕，武漢市公安局交管局不得不宣布“市民舉報違章有獎”舉措將于年底取消{9}。

　?。ǘ?ldquo;拍違有獎”的延伸思考

　　局部地區(qū)“拍違有獎”的改革舉措雖然相繼中途夭折，但這種警察行政活動特定階段的民營化嘗試卻具有重要的樣本分析價值。事實(shí)上，早在廣州市中級人民法院就“拍違有獎”作出終審判決后不久，就有行政法學(xué)者撰文認(rèn)為判決既與行政證據(jù)制度的原理與規(guī)定不合，又違背了現(xiàn)代行政法理和行政改革的方向，并呼吁審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著司法為民的原則，依循現(xiàn)代行政管理和行政法制發(fā)展的方向三思而后行，確保司法權(quán)與行政權(quán)之間的合理界限和張力，在推動法治政府建設(shè)進(jìn)程中扮演適當(dāng)?shù)慕巧?，避免對于行政改革積極性和公民參與積極性的雙重壓抑{10}。對于武漢公安機(jī)關(guān)“自覺叫停”的做法，有分析者則從警方視角的“執(zhí)法效益論”角度揭示了有獎舉報被黯然叫停的真正緣由{11}。

　　筆者認(rèn)為，“拍違有獎”的改革舉措實(shí)質(zhì)上是建立在行政執(zhí)法權(quán)分解及行政過程論基礎(chǔ)上的民營化嘗試。從公私部門合作治理的角度看，私人拍客所起的是類似舉報者的作用，而且這種舉報如果屬實(shí)將會受到物質(zhì)獎勵；從公安機(jī)關(guān)角度看，私人拍客所起的是收集初步違法信息的作用，并不涉及國家行政處罰權(quán)甚至處罰作出之前調(diào)查權(quán)的轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，如果公安機(jī)關(guān)通過一定方式指定特定的私人專門負(fù)責(zé)收集某類違法信息，則私人實(shí)際上起到了行政助手甚至行政委托的作用。例如，前述蘇州交巡警部門使用的輔助警察就承擔(dān)了市區(qū)范圍內(nèi)違章停車的抓拍、取證工作，待這些信息輸送反饋到交巡警部門之后，需要進(jìn)行細(xì)致甄別才能作出是否給予行政處罰的最終決定?？梢?，無論是普通市民還是輔助警察拍違，都不涉及國家公權(quán)力的移轉(zhuǎn)，只是私人力量在違法事實(shí)采集階段的參與而已。即便行政機(jī)關(guān)將某類違法事實(shí)的調(diào)查事務(wù)委托給私人行使，也并不能因此而放棄自身對有關(guān)證據(jù)的審查責(zé)任。當(dāng)然，由于我國行政程序法制尚不健全，加上行政法領(lǐng)域中法律保留原則的貫徹還不徹底，上述改革舉措就難免會遭受質(zhì)疑。因此，在承認(rèn)私人力量參與履行某些警察任務(wù)的同時，加快相應(yīng)法律規(guī)范的制定和修改已經(jīng)迫在眉睫。否則，形式合法性的欠缺將斷送實(shí)質(zhì)上有益的民營化改革探索。在當(dāng)前社會管理創(chuàng)新成為法治政府建設(shè)重要時代課題的背景下，強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)更具現(xiàn)實(shí)意義。

　　四、面紗漸露的警方線人

　　“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動”是《人民警察法》第六條賦予公安機(jī)關(guān)的人民警察所肩負(fù)的首要職責(zé)。處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國，隨著違法犯罪率的不斷攀升，單靠人民警察的力量已經(jīng)無法有效實(shí)現(xiàn)社會的安全與穩(wěn)定。因此，發(fā)動人民群眾參與違法犯罪活動的預(yù)防和打擊就成了公安機(jī)關(guān)的不二選擇。特別是近年，隨著社會矛盾的激化，社會不穩(wěn)定因素大量增加，吸收人民群眾參與維穩(wěn)，構(gòu)筑社會治安整體防控網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為“中國式”維穩(wěn)的主要特色。在重大節(jié)日、重大活動或敏感時期，發(fā)動治安志愿者、構(gòu)筑治安護(hù)城河進(jìn)而打一場維護(hù)社會穩(wěn)定的人民戰(zhàn)爭幾乎成為慣常的維穩(wěn)模式。這些志愿者的來源幾乎覆蓋了當(dāng)下中國所有的社會階層：退休干部、居委會大媽、物業(yè)管理員、送奶工、環(huán)衛(wèi)工、報亭老板、出租車司機(jī)等各色人等；這些志愿者的工作從治安巡邏、守望報警、調(diào)解糾紛到搜集情報、提供信息、協(xié)助抓捕，幾乎涉及了預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動的所有環(huán)節(jié)；這些志愿者的身份或明或暗，有的臂戴紅袖章公開開展工作，有的則成為隱蔽戰(zhàn)線上的職業(yè)線人。盡管這些參與履行特殊警察任務(wù)的人員通常被以治安志愿者之名稱呼，但就其實(shí)際履行任務(wù)的性質(zhì)而言，與“警方線人”并無二致。在公共行政民營化的視野中，借助私人力量完成對違法犯罪活動的打擊已經(jīng)涉及核心警察任務(wù)履行上的公私合作。這些事項(xiàng)雖然都具有一定的保密性質(zhì)，但從一些零星的報道中仍然能夠管窺到面紗漸露的警方線人大致的運(yùn)作狀況。

　?。ㄒ唬┚骄€人的運(yùn)作狀況

　　警察在打擊違法犯罪活動中謹(jǐn)慎而適度地使用線人，不僅是我國公安機(jī)關(guān)群防群治策略的應(yīng)然之義，而且也是國際公認(rèn)的合理偵查手段之一。就我國目前警方線人的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作來看，大致呈現(xiàn)出如下三個較為明顯的發(fā)展趨向：

　　第一，從履行義務(wù)到物質(zhì)獎勵。通過號召人民群眾自愿參與社會治安管理、實(shí)行群防群治一直是我國公安機(jī)關(guān)的工作傳統(tǒng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的浸潤下，這種群眾工作路線對于社會治安的綜合治理曾經(jīng)發(fā)揮了重要的作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，這種純粹履行義務(wù)的志愿參與模式已經(jīng)失去了往昔的吸引力。對于警方而言，越是身處社會底層的民眾就越有可能提供富有價值的治安信息，因?yàn)檫@些底層人士分散在社會的每一個角落，已經(jīng)深深地嵌入鄉(xiāng)村社區(qū)之中。對于這些底層人士來說，物質(zhì)獎勵往往具有極大的吸引力，能夠激發(fā)其參與社會治安防控的巨大熱情。“宿遷經(jīng)驗(yàn)”的靈魂實(shí)際上就是通過對志愿者的尊重與物質(zhì)鼓勵，最大限度地釋放民眾參與社會治安管理的熱情，使送奶工、送煤氣工、保潔員、物業(yè)管理員……這些千家萬戶都離不開的人，成為公安機(jī)關(guān)延伸開去的觸角。他們以自己特有的觀察力，隨時收集每個角落的治安信息{12}。新近長沙警方也高調(diào)對外宣布，目前已有3600名長沙公交車司機(jī)和“的哥”配合公安機(jī)關(guān)打擊犯罪。他們在提供治安信息，直接或配合民警捉拿犯罪嫌疑人、救助受害群眾等方面表現(xiàn)突出。2010年，這個特殊群體提供各類治安線索、信息3437條，協(xié)助破獲案件188起，直接或協(xié)助抓獲違法犯罪嫌疑人32名，救助群眾176人。為此，長沙警方獎勵了公共交通行業(yè)社會治安聯(lián)動防控工作“十個先進(jìn)單位”和“十佳駕駛?cè)?rdquo;，對提供重要線索、協(xié)助抓獲或抓獲違法犯罪嫌疑人的9人頒發(fā)了獎金{13}。通過發(fā)動廣大出租車司機(jī)的參與，每個出租車實(shí)際上已經(jīng)發(fā)展成為一個流動的治安巡邏車，這對于公安機(jī)關(guān)及時掌握治安動態(tài)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用?？梢灶A(yù)見的是，黨政號召型的治安志愿模式將逐漸式微，而利益誘導(dǎo)型的治安參與模式將會繼續(xù)得到發(fā)展。

　　第二，從被動接受到積極招募。在實(shí)行純粹履行治安志愿義務(wù)的時代，公安機(jī)關(guān)往往只是被動地接受志愿者所提供的信息。由于缺乏物質(zhì)獎勵的刺激，民眾參與社會治安治理的積極性并不高漲，在核心警察任務(wù)的履行上所起的作用非常有限。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治安形勢的日趨復(fù)雜化，特別是增加警力應(yīng)對治安變化途徑的受阻，使得警方意識到只有“充分發(fā)動群眾”、“緊緊依靠群眾”才能從根本上實(shí)現(xiàn)社會秩序的好轉(zhuǎn)。于是，公安機(jī)關(guān)從被動地坐等信息逐漸發(fā)展到主動地積極招募。例如，2007年7月，北京市公安局公交總隊(duì)針對夏季治安特點(diǎn)，根據(jù)扒竊案件的發(fā)案規(guī)律，將10條公交車沿線發(fā)案地制成地圖，并首次在全市范圍內(nèi)招募“反扒信息員”。正是通過反扒信息員及時提供的諸多有價值的線索，警方成功地抓獲了很多公交盜賊{14}。此外，在很多重大刑事案件的偵破過程中，警方就是通過公開懸賞的辦法獲得重要線索繼而成功破案的。例如，在2004年發(fā)生的云南大學(xué)“2·23”特大殺人案的偵破過程中，公安部就發(fā)出A級通緝令，懸賞20萬元在全國范圍公開通緝犯罪嫌疑人馬加爵。一時間馬加爵的名字家喻戶曉、婦孺皆知，天南地北迅速布下了天羅地網(wǎng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，公安機(jī)關(guān)先后接到有價值的舉報線索1500多條。3月15日，馬加爵在海南三亞落網(wǎng)，刑事懸賞可謂功不可沒。伴隨著諸多社會不穩(wěn)定因素的增加，警方積極尋求人民群眾的幫助，充分利用一切有利的民間資源完成特殊的警察任務(wù)，無疑將成為未來我國警務(wù)改革的重要方向。

　　第三，從提供信息到參與破案。按照所承擔(dān)的具體任務(wù)的不同，警方線人大致分為三類：一是普通線人。這類人員一般生活在社會的最底層，大多是出于謀生考慮而從事線人工作的，他們的主要任務(wù)就是提供各類治安信息。這類人員數(shù)量多、分布廣，能夠在各個層面為警方提供全方位的信息。二是固定線人。這類人員一般由普通線人中的優(yōu)秀分子發(fā)展而來，在公安局內(nèi)有專門的檔案。他們的身份具有很強(qiáng)的保密性，一般都會打人犯罪分子的內(nèi)部提供更具價值的一手信息，有的也直接協(xié)助警方實(shí)施抓捕行動。三是大案線人。這類人員人數(shù)極少，一般都有固定月薪。他們的身份具有更高的秘密性，主要任務(wù)就是協(xié)助警方偵破大案要案，因而也是危險性最大的職業(yè)線人。國內(nèi)在打擊販毒、制販假幣、販槍、強(qiáng)迫賣淫等重大刑事案件的過程中，一般都會使用這類職業(yè)線人。在東南沿海的一些發(fā)達(dá)城市，平均一名刑警就擁有一到三名保持單線聯(lián)系的線人。在云南、貴州等地的一些緝毒重鎮(zhèn)，緝毒警察擁有的平均線人數(shù)量更多{15}。隨著重大惡性犯罪案件的不斷上升，利用職業(yè)線人協(xié)助參與破案已經(jīng)成為優(yōu)化犯罪偵控模式的首要選擇?？梢灶A(yù)見的是，參與程度之深、參與范圍之廣將成為警方線人制度發(fā)展的重要方向。

　?。ǘ┚骄€人的延伸思考

　　警方線人的出現(xiàn)，預(yù)示著在更為傳統(tǒng)的核心警察任務(wù)領(lǐng)域同樣存在私人參與的可能。然而，作為特殊私人參與履行特殊警察任務(wù)的制度嘗試，警方線人卻具有“雙面刃”的效應(yīng)：適度運(yùn)用具有獨(dú)特價值，于公于私兩利；運(yùn)用失當(dāng)則極具破壞性，于公于私兩害。隨著警方線人的面紗漸漸揭去，與之相關(guān)聯(lián)的問題撲面而來。概而言之，警方線人制度運(yùn)作中尚存在如下兩方面的突出問題：

　　第一，警方線人的安全保障。警方線人所從事的工作具有高度的敏感性和危險性，如果沒有一整套比較健全的安全保障措施，警方線人的人身安全將遭受嚴(yán)重威脅。根據(jù)《人民警察法》第三十六條的規(guī)定，公民和組織協(xié)助人民警察依法執(zhí)行職務(wù)的行為受法律保護(hù)。對協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù)有顯著成績的，給予表彰和獎勵；公民和組織因協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù)，造成人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予撫恤或者補(bǔ)償。然而，對于警方線人這類特殊的協(xié)助人員來說，身份的保密性則是最基本的安全保障。雖然公安部早在1984年就制定了《刑事特情偵查工作細(xì)則》，但這個迄今仍未解密的文件并未提供具有可操作性的安全保障措施。在實(shí)踐中，個別公安機(jī)關(guān)甚至還沒有為警方線人保密的意識。例如，2005年4月10日，杭州市公安局江干分局和雙峰乳業(yè)公司舉行了治安信息采集點(diǎn)授牌儀式和治安信息員聘任儀式，該公司120多名送奶工成為警方的“線人”。這一消息很快被媒體公開報道，不僅不利于線人的安全，而且還可能使整個“送奶工”工種成為高危工種{16}。因此，如何構(gòu)建全方位的警方線人安全保障體系將成為未來立法、執(zhí)法和司法工作中的重要課題。

　　第二，警方線人的履職監(jiān)管。警方線人大多深度參與了公安機(jī)關(guān)人民警察的核心工作，往往掌握著大量社會面的信息，加上部分線人起初就是一些治安案件的當(dāng)事人，因而完全有可能利用履職之便侵害公民的合法權(quán)益。在實(shí)踐中，警方線人仗勢欺人甚至冒充警察從事違法犯罪活動的情形不時發(fā)生，不僅對普通公眾的安全造成了威脅，而且也敗壞了公安機(jī)關(guān)的形象{17}。特別是在我國違法犯罪率居高不下的背景下，公安機(jī)關(guān)對警方線人的依賴程度也在不斷增強(qiáng)，如果對警方線人的履職活動缺乏有效監(jiān)管，就可能產(chǎn)生很多負(fù)面影響。為此，公安機(jī)關(guān)今后應(yīng)當(dāng)從遴選甄別、建立檔案、加強(qiáng)教育、調(diào)查了解、獎懲分明、及時糾偏等多個環(huán)節(jié)強(qiáng)化對警方線人履職情況的監(jiān)管，極力化解警方線人制度衍生的風(fēng)險。

　　五、前景廣闊的合作戒毒

　　長期以來，毒品管制和禁毒工作都是公安機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。面對日益猖獗的種毒、販毒和吸毒違法犯罪活動，公安機(jī)關(guān)面臨著空前的壓力。特別是在吸毒人員的戒除毒癮和教育挽救上，公安機(jī)關(guān)更顯得力不從心。毒品危害之大、全面戒毒之難，正所謂“一朝吸毒，十年戒毒，終身想毒”。隨著吸毒人員的大量增加，政府所提供的戒毒所強(qiáng)制隔離戒毒主導(dǎo)模式已經(jīng)難以適應(yīng)社會的需要。從公安機(jī)關(guān)的禁毒實(shí)踐來看，強(qiáng)制隔離戒毒的效果并不顯著，復(fù)吸率一直很高。近年，國內(nèi)一些地方都在積極探索各種新的合作戒毒模式，希冀充分利用民間社會力量積極參與戒毒事務(wù)。特別是隨著《禁毒法》的公布實(shí)施，新的以社區(qū)戒毒為主導(dǎo)的模式代替了先前的政府主導(dǎo)戒毒模式，預(yù)示著公私部門合作戒毒具有廣闊的發(fā)展前景。以下將就發(fā)生在浙江溫嶺的“海上戒毒”和以蘇州為代表的“社區(qū)戒毒”模式略作論述，從中可以看出私人力量參與履行戒毒事務(wù)的大致狀況。

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　　浙江溫嶺石塘鎮(zhèn)的海上“戒毒診所”始于民間。石塘鎮(zhèn)地處浙江東南沿海，因新世紀(jì)第一縷曙光而聞名。這里漁業(yè)經(jīng)濟(jì)相當(dāng)發(fā)達(dá)，一些家境較好的青年，為趕“時尚”，陷入吸毒泥潭。在這個不足3萬人的鎮(zhèn)里，就有236名吸毒人員。以前，涉毒人員的復(fù)吸率高達(dá)93％ 。 1997年9月，石塘鎮(zhèn)開始有漁民將其染上毒癮的兒子帶上船出海。船一出海就是一年半載，重返陸地時，漁民驚喜地發(fā)現(xiàn)，孩子已戒掉毒癮，從此再沒有碰過毒品。這個來自民間的智慧引起了鎮(zhèn)禁毒辦的注意，他們很快制定出海上戒毒程序。1999年2月，開始小規(guī)模試驗(yàn)，12名黨員干部船老大成了首批禁毒幫教骨干，他們的船也成了首批海上“戒毒診所”。由于海上戒毒效果顯著，之后更多的漁船參與執(zhí)行了戒毒任務(wù)。根據(jù)石塘鎮(zhèn)禁毒辦的統(tǒng)計(jì)，4年間參加海上戒毒的107人中，已有99人沒有復(fù)吸，戒毒成功率超過90％。有鑒于此，浙江省公安廳禁毒處著手將這種成本低、效果好的戒毒方法，在寧波、舟山、溫州等沿海地區(qū)全面推廣{18}。

　　海上戒毒的做法也遭受了一些從事戒毒工作的醫(yī)務(wù)工作者的質(zhì)疑，認(rèn)為這種海上隔絕的戒毒較之于普通戒毒所強(qiáng)制戒毒并無多少先進(jìn)性。事實(shí)上，盡管海上戒毒被實(shí)踐證明效果良好，但由于存在風(fēng)險及資金原因，這種“戒毒”療法目前還沒有真正推廣開來，主要還是由船老大帶吸毒的親友出海。據(jù)悉，吸毒者毒癮發(fā)作時，其所作所為很難用常人的標(biāo)準(zhǔn)判斷。特別是癥狀強(qiáng)烈時，跳海、割脈自殺等異常情形都可能發(fā)生，而這種潛在的風(fēng)險需由船老大承擔(dān)。一般來說，如果船老大不是戒毒者的親朋好友，幾乎沒人愿意承擔(dān)這樣的風(fēng)險。只有解決好風(fēng)險和資金兩大難題，才可以考慮接受外來戒毒者進(jìn)行海上治療。不過，海上戒毒所帶來的啟示并不僅僅是將吸毒人員帶上漁船，而是政府應(yīng)當(dāng)充分利用當(dāng)?shù)氐母鞣N民間資源，通過公私合作給予吸毒人員全方位的心理和行為干預(yù)，促使吸毒人員盡早康復(fù)回歸社會。

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　　2008年6月1日開始施行的《禁毒法》最大的亮點(diǎn)是首次明確提出了“以社區(qū)戒毒（康復(fù)）為主體，強(qiáng)制戒毒與自愿戒毒等為補(bǔ)充”的戒毒新模式。社區(qū)戒毒（康復(fù)）是以“社區(qū)為本”的戒毒策略，以專業(yè)禁毒社會工作者和其他社區(qū)資源優(yōu)勢為依托，堅(jiān)持預(yù)防為主，以專業(yè)化和人性化的方式提供的戒毒服務(wù)。社區(qū)戒毒模式充分吸收了各地在戒毒工作實(shí)踐中創(chuàng)造出來的有益經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，是具有中國特色的、符合國際社會通行模式的戒毒體制，它不僅解決了吸毒人員的生理脫毒，而且解決了吸毒人員的心理脫毒，實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格執(zhí)法和科學(xué)戒毒的有機(jī)統(tǒng)一。

　　就法律文本而言，《禁毒法》有大量吸收社會力量參與戒毒的規(guī)定。例如，《禁毒法》第三條規(guī)定：“禁毒是全社會的共同責(zé)任。國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織和公民，應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律的規(guī)定，履行禁毒職責(zé)或者義務(wù)。”第四條規(guī)定：“禁毒工作實(shí)行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，社會廣泛參與的工作機(jī)制。”此外，《禁毒法》還有多個條文專門規(guī)定了社區(qū)戒毒的適用條件、協(xié)議及具體運(yùn)作等。例如，第三十三條規(guī)定：“對吸毒成癮人員，公安機(jī)關(guān)可以責(zé)令其接受社區(qū)戒毒，同時通知吸毒人員戶籍所在地或者現(xiàn)居住地的城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。社區(qū)戒毒的期限為三年。戒毒人員應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地接受社區(qū)戒毒；在戶籍所在地以外的現(xiàn)居住地有固定住所的，可以在現(xiàn)居住地接受社區(qū)戒毒。”第三十四條規(guī)定：“城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)社區(qū)戒毒工作。城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以指定有關(guān)基層組織，根據(jù)戒毒人員本人和家庭情況，與戒毒人員簽訂社區(qū)戒毒協(xié)議，落實(shí)有針對性的社區(qū)戒毒措施。公安機(jī)關(guān)和司法行政、衛(wèi)生行政、民政等部門應(yīng)當(dāng)對社區(qū)戒毒工作提供指導(dǎo)和協(xié)助。”第三十五條規(guī)定：“對違反社區(qū)戒毒協(xié)議的戒毒人員，參與社區(qū)戒毒的工作人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行批評、教育；對嚴(yán)重違反社區(qū)戒毒協(xié)議或者在社區(qū)戒毒期間又吸食、注射毒品的，應(yīng)當(dāng)及時向公安機(jī)關(guān)報告。”第四十八條規(guī)定：“對于被解除強(qiáng)制隔離戒毒的人員，強(qiáng)制隔離戒毒的決定機(jī)關(guān)可以責(zé)令其接受不超過三年的社區(qū)康復(fù)。社區(qū)康復(fù)參照本法關(guān)于社區(qū)戒毒的規(guī)定實(shí)施。”可見，推進(jìn)禁毒工作社會化進(jìn)程已經(jīng)成為貫徹落實(shí)《禁毒法》的重要任務(wù)。

　　在《禁毒法》實(shí)施后，蘇州市禁毒辦根據(jù)市政府的《實(shí)施意見》，以政府出資購買服務(wù)的方式于2008年7月在市民政局注冊成立了江蘇省首家專業(yè)社區(qū)戒毒康復(fù)機(jī)構(gòu)—自強(qiáng)服務(wù)總社。截至目前，全市12個市（區(qū)）全部成立自強(qiáng)服務(wù)分社，在107個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了禁毒社會工作站，招聘禁毒社工275名。禁毒社工正式上崗以來，全市吸毒人員動態(tài)管控能力明顯加強(qiáng)，幫教服務(wù)工作獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展，專業(yè)化水平逐步提高。對4831名吸毒人員落實(shí)了動態(tài)管控措施，吸毒人員管控率達(dá)到84.23％。禁毒社工根據(jù)服務(wù)社及派出所提供的本地在冊吸毒人員名單依托社區(qū)對本地吸毒人員進(jìn)行定期與不定期尿檢；每月至少與服務(wù)對象訪談一次，為他們提供心理咨詢和輔導(dǎo)，提供治療、康復(fù)的建議，排解他們戒毒過程中因心理、生理反應(yīng)而產(chǎn)生的不良情緒，引導(dǎo)他們抵制毒品或毒友誘惑，提高其適應(yīng)社會環(huán)境、處理問題的能力；同時，為服務(wù)對象提供生活上的關(guān)心和支持，幫助他們解決生活、社會交往中的突出問題；定期開展毒品宣傳教育工作。實(shí)踐證明，社區(qū)戒毒可以有效整合專業(yè)禁毒社工、吸毒人員家屬、禁毒志愿者等各種有利的社會資源，有效提升吸毒人員的戒毒效果，進(jìn)而維護(hù)了社會穩(wěn)定、促進(jìn)了社會和諧。

　　六、方興未艾的社區(qū)矯正

　　我國的“社區(qū)矯正”，是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。社區(qū)矯正是積極利用各種社會資源、整合社會各方面力量，對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經(jīng)過監(jiān)管改造、確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會的罪犯在社區(qū)中進(jìn)行有針對性管理、教育和改造的工作，體現(xiàn)了當(dāng)今世界各國行刑社會化的發(fā)展趨勢。自2003年開始，經(jīng)中央政法委批準(zhǔn)，我國部分地區(qū)開始試行社區(qū)矯正制度。為了指導(dǎo)社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的有序進(jìn)行，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》（司發(fā)[2003]12號），明確了社區(qū)矯正的適用范圍、任務(wù)及執(zhí)行主體。此后，試行社區(qū)矯正的省份不斷增加。2009年9月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》（司發(fā)通[2009 ] 169號），對全面試行社區(qū)矯正的指導(dǎo)思想、基本原則、適用范圍及主要任務(wù)作出了全面部署。2011年2月25日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過了《中華人民共和國刑法修正案（八）》，明確規(guī)定對“判處管制的犯罪分子”、“宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi)”以及“假釋的犯罪分子，在假釋考驗(yàn)期限內(nèi)”依法實(shí)行社區(qū)矯正。至此，社區(qū)矯正這一適應(yīng)中國社會現(xiàn)實(shí)需求的非監(jiān)禁刑正式寫入刑法，標(biāo)志著我國刑罰執(zhí)行體系的重大變遷。正如有的學(xué)者所言：“如果說以自由刑取代肉體刑是刑罰執(zhí)行方式的第一次飛躍，那么，社區(qū)矯正制度又向人類社會的文明進(jìn)步邁出了一大步，實(shí)現(xiàn)了刑罰執(zhí)行方式由監(jiān)禁刑向非監(jiān)禁刑發(fā)展的第二次飛躍。”{19}

　　社區(qū)矯正在我國的迅速興起有著深刻的國際、國內(nèi)背景。首先，從全球范圍來看，“恢復(fù)性司法”理念業(yè)已滲入世界各國的刑事司法領(lǐng)域之中，讓犯罪分子盡早回歸社會成為各國刑罰執(zhí)行方式改革的重要目標(biāo)，“報應(yīng)主義”的刑罰執(zhí)行觀逐漸被“目的主義”的刑罰執(zhí)行觀所代替。與此同時，隨著犯罪率的居高不下，各國監(jiān)獄大多人滿為患，單靠公共監(jiān)獄的力量已經(jīng)難以從容應(yīng)對犯罪分子的矯正任務(wù)。為此，以美國為代表的西方國家除了適度采用監(jiān)獄民營化的策略之外，運(yùn)用更多的就是社區(qū)矯正。監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑的并列發(fā)展，實(shí)質(zhì)上就是服刑人員改造任務(wù)履行上的公私合作，最終目標(biāo)就是加速行刑社會化的進(jìn)程。其次，從國內(nèi)來看，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的貫徹落實(shí)和和諧社會穩(wěn)定價值的實(shí)現(xiàn)，客觀上都需要對現(xiàn)行以監(jiān)禁刑為主導(dǎo)的刑罰執(zhí)行體系進(jìn)行改革，進(jìn)一步降低刑罰執(zhí)行成本，提高刑罰執(zhí)行效率。與此同時，伴隨著我國社會的艱難轉(zhuǎn)型，社會矛盾不斷增加，犯罪態(tài)勢呈現(xiàn)更加復(fù)雜化的局面，相對有限的監(jiān)獄資源與日趨繁重的罪犯改造任務(wù)之間的沖突日益顯現(xiàn)。國家既不可能建造更多的監(jiān)獄、招錄更多的警察來從事罪犯的改造，也不可能采行美國過激的監(jiān)獄民營化舉措。因此，社區(qū)矯正這一罪犯改造的非監(jiān)禁化方式就成為我國刑罰執(zhí)行體制改革的重要方向。隨著我國融入國際主流社會步伐的加快，特別是以人為本、和諧社會等主流價值觀的推行，社區(qū)矯正在我國無疑有著極為廣闊的發(fā)展空間。

　　《刑法修正案（八）》在明確規(guī)定社區(qū)矯正的同時，實(shí)際上也刪除了《刑法》中有關(guān)公安機(jī)關(guān)作為管制執(zhí)行以及緩刑考察、假釋監(jiān)督主體的規(guī)定。按照司發(fā)通[2009]169號文的規(guī)定，社區(qū)矯正工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法行政部門牽頭組織，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，司法所具體實(shí)施，社會力量廣泛參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，似乎確立了以司法行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的矯正執(zhí)行體制。不過，上述文件只是幾個部門聯(lián)合發(fā)布的通知，還不是正式的法律。而且，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》仍然規(guī)定公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯的具體執(zhí)行工作以及被假釋的罪犯的監(jiān)督工作，現(xiàn)行《刑法》有關(guān)剝奪政治權(quán)利的犯罪分子應(yīng)當(dāng)服從公安機(jī)關(guān)監(jiān)督的規(guī)定也沒有廢除。因此，伴隨著社區(qū)矯正法律地位的正式確立，如何保證行刑權(quán)的統(tǒng)一就成為一項(xiàng)刻不容緩的工作。特別是自2011年5月1日《刑法修正案（八）》實(shí)施以來，各地法院紛紛對緩刑、管制刑適用者發(fā)出各色禁止令，希冀合力助推社區(qū)矯正{20}。人民法院積極參與社區(qū)矯正固然是其刑事審判職能的延伸，但在社區(qū)矯正體制尚未理順、社區(qū)矯正專門立法尚告闕如的情況下，這些新政究竟能否取得實(shí)效仍然有待觀察。

　　筆者認(rèn)為，社區(qū)矯正公安主導(dǎo)抑或司法行政主導(dǎo)之爭固然需要及時予以澄清，但無論由何者主導(dǎo)最終都離不開社會力量的廣泛參與。事實(shí)上，社區(qū)矯正的精髓就在于充分挖掘各種有利的社會資源，與傳統(tǒng)的罪犯改造機(jī)關(guān)一起共同完成某些犯罪分子的矯正任務(wù)。換言之，作為非監(jiān)禁刑的社區(qū)矯正并不僅僅是一個簡單的罪犯改造空間轉(zhuǎn)換問題，更體現(xiàn)了刑罰執(zhí)行理念、執(zhí)行主體的變遷。為此，借助各種民間力量參與社區(qū)矯正任務(wù)履行將成為十分重要的課題。在這方面，江蘇省廣泛招募社區(qū)矯正志愿者的做法就值得贊許。早在2009年8月，江蘇省司法廳就專門發(fā)出《關(guān)于招募社區(qū)矯正志愿者的通知》，對社區(qū)矯正志愿者的工作任務(wù)、招募條件、招募對象、招募方式、管理、考核及獎勵作出了十分具體的規(guī)定，對創(chuàng)新社區(qū)矯正工作機(jī)制有著積極的示范意義。2010年1月，南通市港閘區(qū)陳橋街道社區(qū)矯正志愿者工作站揭牌，成為江蘇省首家正式成立的社區(qū)矯正志愿者工作站。工作站首批聘用志愿者18名，分別與10個社區(qū)矯正對象開展結(jié)對幫扶。志愿者將定期走訪社區(qū)矯正對象家庭，及時了解矯正對象動態(tài)情況；積極采取幫教措施，從思想引導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、法律服務(wù)、文化教育、就業(yè)指導(dǎo)、困難幫扶六個方面開展個性化的幫教活動；參與對矯正對象矯正情況的評估等。志愿者工作站設(shè)在街道司法所，由司法所負(fù)責(zé)對志愿者進(jìn)行日常管理和工作指導(dǎo){21}。除了志愿者以外，還應(yīng)當(dāng)廣泛發(fā)動包括刑事案件被害人在內(nèi)的更多社會力量的參與，避免社區(qū)矯正的運(yùn)動化實(shí)施可能帶來的負(fù)面影響。

　　七、結(jié)語

　　美國民營化大師薩瓦斯的研究表明，民眾支持與否是一國民營化能否順利取得成功的關(guān)鍵因素。有鑒于此，他一再強(qiáng)調(diào)指出：“公開而透明的行政過程、強(qiáng)有力的外部監(jiān)督以及嚴(yán)格執(zhí)行健全的法律，有助于建立防范腐敗的氛圍，公眾可以滿懷信心地支持民營化計(jì)劃。” {22}就我國當(dāng)下形式各異的私人參與履行警察任務(wù)改革而言，雖然具備相應(yīng)的法理基礎(chǔ)和客觀的現(xiàn)實(shí)需要，且并不為現(xiàn)行憲法和法律所明文禁止，但這并不意味著私人可以參與任何警察任務(wù)的履行。也就是說，局部實(shí)踐的成效并不表明所有的警察任務(wù)都有民營化的潛在可能性，也并不意味著可以不分時間、地點(diǎn)等因素而倉促作出民營化的決定。正如我國臺灣地區(qū)學(xué)者林昱梅所言：“警察任務(wù)畢竟不如公營事業(yè)有民營化之急迫性與必要性，即使理論上有民營化之可能性，在評估種種因素與現(xiàn)實(shí)條件下，也可以保留警察機(jī)關(guān)自行履行，待時機(jī)成熟才實(shí)施民營化。”{23}可見，如何將警察任務(wù)民營化改革納入法制軌道，如何通過加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對私人參與履行警察任務(wù)的監(jiān)督，如何充分聽取民眾對警察任務(wù)民營化的意見進(jìn)而形成良好的警察公共政策，都是未來我國行政法理論與實(shí)務(wù)亟待解決的未竟課題。




【作者簡介】
章志遠(yuǎn)，蘇州大學(xué)法學(xué)院教授。


【注釋】
[1]以下有關(guān)數(shù)據(jù)材料系筆者2011年上半年參與《蘇州市輔助警察管理與保障辦法》（草案）起草過程中，由蘇州市公安局政治部輔助人員管理處所提供，特此感謝！


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