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　　對(duì)一起國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定案件的法律思考

　　1994年，某村民委員會(huì)與某公司簽訂“創(chuàng)辦燒結(jié)金剛石鋸片基體廠(下稱未注冊(cè)基體廠)的協(xié)議書(shū)”，約定由村委會(huì)負(fù)責(zé)改造和擴(kuò)建廠房，提供水、電資源;項(xiàng)目采取集資的辦法籌集資金，集資范圍由村委會(huì)運(yùn)籌，所缺部分流動(dòng)資金暫由公司墊付，但務(wù)必在1994年底前償還;主辦單位為村委會(huì)，但暫不辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，先掛靠在公司名下，暫由公司代管。協(xié)議同時(shí)闡明，公司要求村委會(huì)盡快辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，徹底脫離公司。此后，村委會(huì)向工商部門(mén)申請(qǐng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，2000年1月25日，經(jīng)工商部門(mén)審核，基體廠(下稱注冊(cè)基體廠)注冊(cè)成立。2000年1月30日，某研究院作為公司的上級(jí)主管部門(mén)，以未注冊(cè)基體廠的凈資產(chǎn)來(lái)源于國(guó)家稅收優(yōu)惠政策所形成的扶持性免稅基金，應(yīng)屬國(guó)有資產(chǎn)為由，向其上級(jí)主管部門(mén)原國(guó)家冶金工業(yè)局申請(qǐng)產(chǎn)權(quán)界定。2000年2月21日，原國(guó)家冶金工業(yè)局作出(2000)53號(hào)“國(guó)家冶金工業(yè)局關(guān)于燒結(jié)鋸片基體廠產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的批復(fù)”(下稱53號(hào)批復(fù))，對(duì)未注冊(cè)基體廠的資產(chǎn)認(rèn)定為完全國(guó)有。為此，注冊(cè)基體廠不服，2001年3月，以承接原國(guó)家冶金工業(yè)局職能的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委為被告(原冶金工業(yè)局被撤銷)，向某市第一中級(jí)人民法院起訴，請(qǐng)求撤銷原國(guó)家冶金工業(yè)局作出的“53號(hào)批復(fù)”。

　　一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，原國(guó)家冶金工業(yè)局的部分行政職能并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委后，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委作為承接原國(guó)家冶金工業(yè)局的部門(mén)，應(yīng)作為本案的適格被告。根據(jù)國(guó)辦發(fā)(1998)59號(hào)文件的規(guī)定，原國(guó)家冶金工業(yè)局的主要職責(zé)不包括對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定的行政職權(quán)，因此，原國(guó)家冶金工業(yè)局作出的“53號(hào)批復(fù)”超越了行政職權(quán)，遂判決撤銷了原國(guó)家冶金工業(yè)局作出的“53號(hào)批復(fù)”。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等不服一審判決，向某市高院提起上訴。

　　二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)關(guān)是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定的行政主管部門(mén)，有權(quán)依法對(duì)企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行界定并作出最終發(fā)生法律效力的行政決定。公民、法人或其他組織對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定提起行政訴訟，須與該行為存在有法律上的利害關(guān)系，否則，不具有起訴的主體資格。一審法院判決在認(rèn)定“53號(hào)批復(fù)”的性質(zhì)及注冊(cè)基體廠訴訟主體資格上有誤，屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，據(jù)此裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審。

　　煹閆坤

　　本案涉及兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即“53號(hào)批復(fù)”是否可訴和注冊(cè)基體廠是否具有本案原告的主體資格。

　　“53號(hào)批復(fù)”的可訴性

　　筆者認(rèn)為，原國(guó)家冶金局作出的“53號(hào)批復(fù)”不具有可訴性。理由是：根據(jù)《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《集體企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》及國(guó)資法規(guī)發(fā)(1992)70號(hào)《關(guān)于清產(chǎn)核資中全民所有制企業(yè)、單位對(duì)外投資的清理和界定的暫行規(guī)定》、國(guó)經(jīng)貿(mào)企(1996)895號(hào)《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、單位清產(chǎn)核資產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》、財(cái)清字(1999)10號(hào)《關(guān)于做好科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制過(guò)程中清產(chǎn)核資工作的通知》等一系列企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的法律規(guī)范規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的程序是：第一，企業(yè)或單位自行清理和界定，即“自我界定”，必要時(shí)可由上級(jí)主管部門(mén)或國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)直接進(jìn)行清理和界定;第二，對(duì)清理、界定已屬于國(guó)有資產(chǎn)的部分，報(bào)同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)認(rèn)定;第三，經(jīng)認(rèn)定的國(guó)有資產(chǎn)，按規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。根據(jù)這些規(guī)定，可以看出，產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定最終法律效力的是國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的認(rèn)定或登記，這也是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定權(quán)的專屬性所決定的。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的權(quán)力屬于國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，98年以前屬于國(guó)有資產(chǎn)管理局，98年以后屬于財(cái)政部，這說(shuō)明，國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定只有國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)作出的認(rèn)定或者登記，才具有最終的法律約束力，其他任何部門(mén)所作的界定均不具有法律效力，包括企業(yè)的自身界定和上級(jí)主管部門(mén)的界定。結(jié)合本案，原國(guó)家冶金局不是國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的法定部門(mén)，不具有國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的法定職責(zé)，它作為當(dāng)時(shí)某研究院的上級(jí)主管部門(mén)對(duì)其國(guó)有資產(chǎn)所作的“53號(hào)批復(fù)”，是上級(jí)主管部門(mén)對(duì)其下級(jí)單位國(guó)有資產(chǎn)“自我界定”的認(rèn)可，仍屬“自我界定”的范圍，這個(gè)“批復(fù)”按照上述法律規(guī)范的規(guī)定，并未產(chǎn)生最終的法律效力，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，無(wú)法律上的約束力。因此，“53號(hào)批復(fù)”不具有可訴性。

　　注冊(cè)后的基體廠是否為本案的適格原告

　　筆者認(rèn)為，注冊(cè)基體廠不具有本案原告的主體資格，不能對(duì)“53號(hào)批復(fù)”提起行政訴訟。理由是：從注冊(cè)基體廠的注冊(cè)情況看，其注冊(cè)資本不包括“53號(hào)批復(fù)”所指未注冊(cè)基體廠的廠房、機(jī)器設(shè)備等固定資產(chǎn)，因此，注冊(cè)基體廠與“53號(hào)批復(fù)”在法律上沒(méi)有權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此外，按照我國(guó)民法通則的有關(guān)規(guī)定，法人的民事權(quán)利能力及民事行為能力始于成立，注冊(cè)基體廠成立于2000年1月25日，此時(shí)在法律上才具有民事權(quán)利能力與民事行為能力，而對(duì)其成立之前的基體廠的有關(guān)事項(xiàng)沒(méi)有主張的權(quán)能。因此，注冊(cè)基體廠不具有本案原告的主體資格，對(duì)“53號(hào)批復(fù)”沒(méi)有訴權(quán)。

　　本案引發(fā)的思考

　　此案的審理引起了一些理論爭(zhēng)議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政主體作出的行為除為自身利益的民事行為，一般均為行政行為，且行政行為應(yīng)在法律規(guī)范授權(quán)的情況下作出方為合法，否則將被依法予以撤銷。另一種觀點(diǎn)也是筆者的觀點(diǎn)認(rèn)為，上述認(rèn)識(shí)在行政法及行政訴訟法的一般理論上是沒(méi)有問(wèn)題的，但應(yīng)該看到在實(shí)踐中，行政管理的模式有異，因而法律對(duì)管理體制的設(shè)定及管理主體的授權(quán)亦有所不同。因此，在行政審判中，除運(yùn)用一般行政法理論外，還應(yīng)注意特定行政管理領(lǐng)域的特點(diǎn)，依其特定的法律規(guī)范認(rèn)識(shí)、審查和判斷特定行政管理領(lǐng)域的模式、行政主體的資格、權(quán)限范圍、行為的性質(zhì)及合法性等。以本案為例，我國(guó)有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)法律規(guī)范為國(guó)有資產(chǎn)的管理和界定設(shè)定了特定的管理模式，即管理主體及權(quán)力的單一性。在國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的程序方面規(guī)定了“三步走”的運(yùn)作模式。從這個(gè)程序模式中，我們看到，國(guó)有資產(chǎn)界定的權(quán)力屬于國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，同時(shí)程序中又設(shè)定并賦予企業(yè)或者上級(jí)主管部門(mén)對(duì)資產(chǎn)實(shí)施“自我界定”的權(quán)利，這即闡明了國(guó)有資產(chǎn)界定權(quán)力的單一、獨(dú)有性，又考慮了界定工作的復(fù)雜性，便于實(shí)際操作。實(shí)踐中，由于歷史原因，目前仍存在企業(yè)等上級(jí)主管部門(mén)屬于行政部門(mén)的現(xiàn)象，但審判中不能被這種現(xiàn)象所迷惑，特別是在國(guó)有資產(chǎn)管理行政案件中，不能將屬性為行政機(jī)關(guān)的主管部門(mén)的“自我界定”視為行政行為而予以撤銷，這樣將使國(guó)有資產(chǎn)界定因程序的“斷節(jié)”而陷入無(wú)法操作的境地，破壞了國(guó)有資產(chǎn)界定的程序規(guī)定。在此，筆者認(rèn)為，今后在國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定行政案件的立案中，應(yīng)首先審查被告的主體資格，凡被訴主體不屬于國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的訴訟，一律不予受理，以此支持和維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制的正常運(yùn)行。