提要：去年春夏， 上海實(shí)施多年的私車限額拍賣措施的合法性受到了廣泛的質(zhì)疑， 引起了聲勢(shì)不小的公開(kāi)論戰(zhàn)。這場(chǎng)論戰(zhàn)盡管具有多方面的重要意義和影響， 卻未及深入展開(kāi)就偃旗息鼓了。在道交法實(shí)施一周年之際， 本文舊事重提， 主要針對(duì)上海市府的見(jiàn)解， 圍繞該措施是否有合格的法律根據(jù)、是否與國(guó)家的有關(guān)立法和政策相抵觸以及有關(guān)法律救濟(jì)等問(wèn)題， 進(jìn)行較為詳細(xì)的討論。本文的主要觀點(diǎn)如下。

　?。?） 該項(xiàng)措施在實(shí)質(zhì)上增加了機(jī)動(dòng)車登記的條件， 剝奪了上海居民依據(jù)國(guó)家立法規(guī)定的條件申辦登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利； 對(duì)私車主增設(shè)了國(guó)家立法沒(méi)有設(shè)定的交費(fèi)義務(wù)。具有如此效果的行政措施， 應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家立法上的特別授權(quán)根據(jù)， 應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家立法中的行為法上的授權(quán)根據(jù)。上海無(wú)權(quán)自主決定采取這一措施。

　?。?） 上海市府關(guān)于該項(xiàng)措施具有法律根據(jù)的全部見(jiàn)解， 在法律上都是根本不能成立的。尤其是市府法制辦主任的答記者問(wèn)， 犯了解釋論上的基本錯(cuò)誤， 曲解了道交法， 違反了法治行政的基本原則， 在客觀上制造了國(guó)家立法內(nèi)部的矛盾， 破壞了國(guó)家立法應(yīng)當(dāng)具有的內(nèi)在協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。事實(shí)證明， 該項(xiàng)措施自始至今沒(méi)有任何合格的法律根據(jù)， 它是無(wú)權(quán)的或越權(quán)的， 因而是自始無(wú)效的行政行為。新加坡經(jīng)驗(yàn)不能證明上海實(shí)施該項(xiàng)措施的正當(dāng)性。國(guó)家節(jié)能規(guī)劃不能成為該項(xiàng)措施的新依據(jù)。

　?。?） 該項(xiàng)措施違反了關(guān)于鼓勵(lì)轎車進(jìn)入家庭、鼓勵(lì)私人汽車消費(fèi)的國(guó)家基本政策； 違反了關(guān)于有關(guān)稅費(fèi)全國(guó)統(tǒng)一、設(shè)定權(quán)由中央統(tǒng)一行使和禁止地方自行增設(shè)有關(guān)稅費(fèi)、增加車主負(fù)擔(dān)的國(guó)家規(guī)定； 實(shí)質(zhì)上排除了國(guó)家道交管理立法規(guī)定的機(jī)動(dòng)車登記條件在上海地區(qū)的適用效力； 違反了行政許可法確立的行政許可的基本原則； 違反了機(jī)動(dòng)車購(gòu)置稅條例關(guān)于納稅條件的規(guī)定； 違反了憲法所確立的法制統(tǒng)一原則， 侵占了中央的立法權(quán)， 侵犯了憲法所保障的公民在法律面前人人平等的基本權(quán)利； 破壞了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)法制的統(tǒng)一。

　?。?） 該項(xiàng)措施嚴(yán)重侵犯了國(guó)家立法所確認(rèn)的購(gòu)車居民的權(quán)益， 不僅沒(méi)有合格的法律根據(jù)，而且與國(guó)家立法明顯抵觸， 所以， 僅從法律的觀點(diǎn)看， 有關(guān)居民中符合起訴條件者如果依法起訴， 應(yīng)當(dāng)能夠得到相應(yīng)的司法救濟(jì)。但是， 鑒于此類訴訟影響重大等現(xiàn)實(shí)情況的存在， 估計(jì)在當(dāng)?shù)胤ㄔ簺](méi)有勝訴的實(shí)際可能性。盡管如此， 訴訟對(duì)于整個(gè)問(wèn)題朝著有利于私車族方向的最終解決所可能起到的促進(jìn)作用仍然值得期待。

　　（5） 如何解決該項(xiàng)措施所涉及的法律問(wèn)題， 是上海的法治進(jìn)程所面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。期待上海市府暫停該項(xiàng)措施， 召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)， 重新檢討有關(guān)法律問(wèn)題， 并以適當(dāng)?shù)姆绞较蚬娬J(rèn)真履行其應(yīng)當(dāng)履行的說(shuō)明責(zé)任； 更期待上海堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)立法和政策， 主動(dòng)撤消當(dāng)?shù)亓⒎ㄖ械挠嘘P(guān)授權(quán)規(guī)定和該項(xiàng)措施， 制定可行的方案， 發(fā)布公告， 給通過(guò)拍賣取得額度的所有居民以充分的救濟(jì)。

　　關(guān)鍵詞：私車額度限制，私車額度拍賣，機(jī)動(dòng)車登記管理，行政行為的法律根據(jù)，道路交通安全法，行政許可法，車輛購(gòu)置稅暫行條例，汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，行政行為的合法性與合理性，違法行政行為的法律救濟(jì)，地方權(quán)力的憲法界限

　　前言 為何“舊事”重提

　　《道路交通安全法》的實(shí)施（2004.5.1）已滿一周年。關(guān)心大城市交通政策問(wèn)題的人們也許還記得，去年春末， 隨著該法的生效和商務(wù)部部長(zhǎng)助理批評(píng)意見(jiàn)的公開(kāi)[1]，在上海實(shí)行多年的私車額度限制和拍賣（以下簡(jiǎn)稱私車限額拍賣）[2]的合法性受到了廣泛的質(zhì)疑。面對(duì)來(lái)自商務(wù)部高官和輿論的巨大壓力，上海市府堅(jiān)定地表示，該措施是合法合理的，將繼續(xù)實(shí)行下去。[3]

　　否定或質(zhì)疑私車限額拍賣合法性的主要觀點(diǎn)是： （1）“車牌限額缺乏法律依據(jù)”； （2）“導(dǎo)致了轎車登記條件的附加”，違反了道交法。作為額度拍賣依據(jù)的上海市道路交通管理?xiàng)l例與道交法相抵觸[4]； （3） 按照道交法，“除了公安部門之外，任何部門都無(wú)權(quán)發(fā)放私車牌照”（商務(wù)部部長(zhǎng)助理）[5]； （4） 違反了國(guó)家《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》關(guān)于“除國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目外，任何單位不得對(duì)汽車消費(fèi)者強(qiáng)制收取任何非經(jīng)營(yíng)服務(wù)性費(fèi)用”的規(guī)定[6].此外，有人主張， “有新的道交法作‘尚方寶劍’，機(jī)動(dòng)車所有人可以完全不理會(huì)車牌拍賣規(guī)定，直接按道交法規(guī)定的機(jī)動(dòng)車登記程序，要求車輛登記機(jī)關(guān)頒發(fā)牌照，否則可以根據(jù)該法提起行政訴訟。屆時(shí)，上海市政府可能要面對(duì)大量的行政訴訟”。[7]

　　上海市府發(fā)表的主要見(jiàn)解是： （1） 該措施有法律依據(jù)。根據(jù)《上海市道路交通管理?xiàng)l例》的規(guī)定，要有序發(fā)展私人小汽車交通“：”根據(jù)《上海市城市交通白皮書》的原則，本市確定公共交通優(yōu)先政策、交通區(qū)域差別政策和道路車輛協(xié)調(diào)發(fā)展政策“[8].” 根據(jù)道交法第四條，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。作為地方政府有這個(gè)職責(zé)把道路安全維護(hù)好，管理好“。私車額度拍賣是上海市府為了履行這一職責(zé)而采取的行政管理措施。因此，它是”合法的“。（2） 私車額度拍賣問(wèn)題只不過(guò)是”合理性層面“的問(wèn)題。（3） 市府法制辦”作為市政府的一個(gè)法律工作部門，從一開(kāi)始就對(duì)私車牌照拍賣的問(wèn)題非常關(guān)注，并對(duì)車牌拍賣的合法性進(jìn)行了慎重研究?！?”在經(jīng)過(guò)對(duì)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門[9]的再三請(qǐng)示，以及法制辦內(nèi)部專家的多次研究，目前得出的結(jié)論是，上海拍賣私車牌照這種做法并沒(méi)有違法“。 [10] 此外，值得一提的還有如下三個(gè)論點(diǎn)（其中第三個(gè)論點(diǎn)是非官方的）。（1） 上海搞的私車額度拍賣參考了外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[11]； （2） 對(duì)私車額度拍賣是否違法的問(wèn)題，商務(wù)部沒(méi)有解釋權(quán)[12]； （3） 國(guó)家《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》沒(méi)有法律效力[13]，所以即使違反，也算不上違法。

　　上述爭(zhēng)議顯然是一場(chǎng)牽一發(fā)而動(dòng)全身，具有廣泛影響并將引起重大后果的論戰(zhàn)。（1） 它不僅涉及到上海的購(gòu)車族在“道交法”實(shí)施后是否還要像他們的“前輩”那樣花費(fèi)國(guó)家立法沒(méi)有要求花費(fèi)的巨資去獲得該市車牌的問(wèn)題， 而且可能影響到上海市府在“道交法”生效前所收取的拍賣巨款[14]在法律上的命運(yùn)。（2） 它不僅關(guān)系到上海購(gòu)車族的利益，而且可能對(duì)我國(guó)其他大城市的交通管理政策產(chǎn)生影響，從而涉及到更為廣泛的購(gòu)車群體的利益。（3） 它不僅影響到希望購(gòu)車者的生活需求和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且涉及到城市道路資源的不同利用群體之間的利益沖突， 影響到轎車生產(chǎn)銷售企業(yè)的市場(chǎng)空間，影響到我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)（甚至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)）的發(fā)展。（4） 它不僅涉及到城市交通管理政策選擇的問(wèn)題，而且關(guān)系到不同地方的購(gòu)車族能否在國(guó)家立法面前人人平等、國(guó)家立法能否在全國(guó)各地統(tǒng)一實(shí)施、地方政府是否“有權(quán)”在沒(méi)有國(guó)家立法特別授權(quán)的情況下實(shí)行有違國(guó)家立法的制度的問(wèn)題，關(guān)系到中央和地方之間政策決定權(quán)分配的問(wèn)題。（5） 它不僅涉及到上海市府的面子，而且可能會(huì)影響到中國(guó)行政法治的聲譽(yù)。

　　令人感到幾分意外[15]的是， 具有如此重大意義的論戰(zhàn)卻有點(diǎn)虎頭蛇尾，尚未進(jìn)入正面交鋒，就似乎失去了“人氣”[16].“道交法”生效已滿一年，上海市府繼續(xù)搞機(jī)動(dòng)車限額拍賣 [17]， 購(gòu)車族們照舊不是花大把的鈔票去竟購(gòu)額度就是設(shè)法鉆“法律的空子”去外地上牌。尚未聽(tīng)說(shuō)有誰(shuí)愿吃“第一只螃蟹”，把“道交法”當(dāng)作“尚方寶劍”，將主管部門告上法庭。盡管有人曾呼吁國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)出面了斷這場(chǎng)爭(zhēng)議， 給個(gè)統(tǒng)一的說(shuō)法[18]， 但至今仍不見(jiàn)公開(kāi)回應(yīng)[19].

　　在迎來(lái)道交法施行一周年之際， 筆者出于以下兩點(diǎn)考慮， 發(fā)表此文，以期就上海私車限額拍賣的法律問(wèn)題重開(kāi)論戰(zhàn)。

　　第一，這場(chǎng)爭(zhēng)論原本存在不少缺陷，實(shí)在難以令人滿意。比如，（1） 其范圍主要限于道交法實(shí)施后這一措施是否合法的問(wèn)題，道交法實(shí)施前的有關(guān)問(wèn)題似乎沒(méi)有引起注意。（2） 雙方的結(jié)論雖然對(duì)立， 但各自所提出的論據(jù)卻似乎沒(méi)有對(duì)應(yīng)性。合法論沒(méi)有批駁違法論的論據(jù)， 違法論似乎也未站出來(lái)反駁合法論的論據(jù)。（3）一方（部分媒體的報(bào)道）似乎在憑借商務(wù)部高官的頭銜來(lái)“敲山震虎”， 另一方則讓人覺(jué)得是在依賴國(guó)家最高當(dāng)局有關(guān)部門（商務(wù)部大概除外）的權(quán)威來(lái)進(jìn)行反擊[20].氣勢(shì)有余，可惜說(shuō)理不足。

　　第二， 這場(chǎng)爭(zhēng)論引出了不少重要的法律問(wèn)題，實(shí)在值得深入討論。比如，（1） 私車的限額拍賣在法律上究竟是什么性質(zhì)的行為， 對(duì)有關(guān)各方（地方政府、竟購(gòu)人和購(gòu)車群體等）分別意味著什么？ （2） 這種措施到底需要什么樣的法律根據(jù)， 現(xiàn)行措施到底有無(wú)合格的法律根據(jù)？ 被上海市府援引的種種“法律依據(jù)”到底是否算得上合格的法律根據(jù) ？ 市府法制辦對(duì)合法性問(wèn)題的論證在法律上到底能否站得住腳？ 地方立法到底是否有權(quán)設(shè)定私車額度， 對(duì)國(guó)家法定登記條件作出實(shí)質(zhì)性的限制 ？ （3） 限額拍賣到底是否違反道交法關(guān)于登記條件的規(guī)定，是否違反國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展私車的政策和禁止亂收費(fèi)的規(guī)定 ？ 將提交額度證明作為交納車輛購(gòu)置稅和領(lǐng)取完稅證明的條件， 是否違反“購(gòu)置稅條例”？ 將拍賣收入用于公共交通設(shè)施建設(shè)之事實(shí)能否使額度拍賣正當(dāng)化，能否阻卻其違法？ 這一措施是否存在憲法上的問(wèn)題？ （4）假定上海的人大或政府在法律上確實(shí)有權(quán)選擇私車額度控制和拍賣的政策， 這一選擇權(quán)是否就是完全的自由裁量權(quán)，因而不受法律上的制約，只可能發(fā)生合理性問(wèn)題，不存在合法性問(wèn)題？ 平等原則、公正程序、裁量濫用禁止等法理是否應(yīng)當(dāng)有適用的意義？ （5） 這一措施與訴訟到底有何關(guān)系？ 未參加竟購(gòu)或未中標(biāo)或未交納中標(biāo)款的人是否有（或仍然有）法律上的權(quán)利在上海申辦登記，在登記主管機(jī)關(guān)以沒(méi)有完稅證明為由拒絕辦理登記的情況下， 如果提起訴訟， 應(yīng)當(dāng)以登記機(jī)關(guān)為被告， 以違反道交法為由， 還是以稅務(wù)機(jī)關(guān)為被告， 以違反稅法為由 ？ 已交納拍賣款的人如果認(rèn)為額度拍賣違法， 是否有權(quán)請(qǐng)求救濟(jì)？ 如果有權(quán)，可以或應(yīng)當(dāng)選擇什么法律程序？ 如果發(fā)生涉及額度限制和拍賣的訴訟，對(duì)有關(guān)法律問(wèn)題， 法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)作出判斷？ 如果該措施被有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)為非法， 中標(biāo)者已交納的拍賣款和額度持有者所擁有的相關(guān)利益在法律上應(yīng)當(dāng)如何處理？ （6） 地方政府在參考外國(guó)經(jīng)驗(yàn)解決本地問(wèn)題時(shí)， 除了應(yīng)當(dāng)考慮本地實(shí)際外，是否還應(yīng)當(dāng)檢討該經(jīng)驗(yàn)（如果被利用的話）與我國(guó)的現(xiàn)行立法的相容性或協(xié)調(diào)性？ 應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)對(duì)此問(wèn)題作出法律上的判斷？（7） 在一個(gè)民主法治國(guó)家， 政府就其影響公眾權(quán)益的政策決定應(yīng)當(dāng)如何履行說(shuō)明責(zé)任？

　　筆者期待， 通過(guò)就以上問(wèn)題展開(kāi)討論，（1）在私車限額拍賣爭(zhēng)議的法律實(shí)務(wù)方面， 為利害關(guān)系各方重新作出各自的判斷和選擇提供有價(jià)值的參考意見(jiàn)；（2）在地方法制工作的改善方面，促進(jìn)地方政府就其影響私人利益的政策決定認(rèn)真履行說(shuō)明責(zé)任，妥當(dāng)處理地方施政需要與國(guó)家立法和政策的關(guān)系，在考慮制度創(chuàng)新或移植外國(guó)制度時(shí)，充分注意我國(guó)的法律體制和現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定， 防止出現(xiàn)違法的或有重大違法嫌疑的制度改革和制度引進(jìn)； （3） 在行政法理論方面， 深化對(duì)特定行政領(lǐng)域中存在的、在我國(guó)行政法上具有重要現(xiàn)實(shí)意義的課題[21]的研究。

　　本稿正文分為六個(gè)部分。一， 限額拍賣的性質(zhì)和法律效果；二， 限額拍賣的法律根據(jù)問(wèn)題；三， 限額拍賣與國(guó)家立法抵觸的問(wèn)題；四， 限額拍賣所涉及的其他法律問(wèn)題； 五， 限額拍賣的法律救濟(jì)問(wèn)題；六， 對(duì)上海市府的幾點(diǎn)建議。

　　一 私車額度限制和拍賣在法律上有何意義

　?。ㄒ唬?涉及私人機(jī)動(dòng)車[22]的權(quán)利和對(duì)該權(quán)利的公法限制

　　僅從民法（或私法）的觀點(diǎn)看， 車主對(duì)其所有的機(jī)動(dòng)車享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利（其中的使用權(quán)可包括機(jī)動(dòng)車駕駛權(quán)和道路行駛權(quán)）。但是，由于機(jī)動(dòng)車使用權(quán)的實(shí)際行使， 意味著對(duì)公共道路資源的利用（一般而言）， 有可能影響公共道路的通行能力； 意味著使用者本人或道路的其他利用者的人身?yè)p害風(fēng)險(xiǎn)的增加，有可能引起交通事故； 意味著對(duì)有限能源的消耗（就機(jī)動(dòng)車耗能的現(xiàn)狀而言），有可能引起能源短缺； 意味著有害物質(zhì)的排放（就現(xiàn)在的技術(shù)條件而言），有可能破壞大氣環(huán)境，損害公眾健康， 所以， 國(guó)家為了維護(hù)公共利益，通過(guò)立法對(duì)機(jī)動(dòng)車使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了一定的條件。其中與本稿主題有關(guān)的是如下兩項(xiàng)。

　　1. 就新車購(gòu)置行為向車主征稅 （原名為購(gòu)置附加費(fèi)，現(xiàn)名為購(gòu)置稅）。其目的是籌集道路交通設(shè)施建設(shè)資金。由于有關(guān)道路交通安全管理的國(guó)家現(xiàn)行立法將完稅證明的提交作為機(jī)動(dòng)車所有人辦理車輛登記的條件， 而車輛登記又是機(jī)動(dòng)車所有人實(shí)現(xiàn)其車輛使用權(quán)中的道路行駛權(quán)的法定條件， 所以， 對(duì)機(jī)動(dòng)車所有人而言， 履行納稅義務(wù)是申辦登記， 從而實(shí)現(xiàn)其使用權(quán)中的道路行駛權(quán)的必要前提。

　　2. 規(guī)定車主的車輛登記義務(wù)和登記的條件[23]， 禁止未登記機(jī)動(dòng)車上道行駛。其目的之一是保障道路交通安全。未辦理登記因而未取得號(hào)牌和行駛證的車主， 即使履行了納稅義務(wù)并取得了駕駛該類車輛的資格， 也不得行使其對(duì)該車的使用權(quán)中的道路行駛權(quán)。不僅如此， 取得駕駛資格的車主對(duì)該車的駕駛權(quán)也不能實(shí)現(xiàn)（盡管可以駕駛辦理了登記的同類車輛）[24].

　?。ǘ?核發(fā)號(hào)牌、設(shè)定私車額度、拍賣私車額度的目的是什么

　　1. 號(hào)牌是特定機(jī)動(dòng)車的道路行駛合法性的法定標(biāo)識(shí)。根據(jù)道交法等國(guó)家立法的規(guī)定， 給機(jī)動(dòng)車上號(hào)牌， 僅僅是行政主管部門對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)施登記管理的內(nèi)容之一， 其目的在于表示該機(jī)動(dòng)車的道路行駛合法性和保證行政主管部門對(duì)道路交通安全實(shí)施有效的管理。上號(hào)牌本身與可行駛機(jī)動(dòng)車的數(shù)量控制沒(méi)有任何關(guān)系。

　　2. 設(shè)定私車額度的目的， 也許確實(shí)如上海市府所言，是為了控制交通總量、緩解交通擁堵?tīng)顩r[25].不過(guò)由于以下情況的存在，該目的的可靠性和唯一性似乎又是令人感到懷疑的。第一，設(shè)定私車額度是上海的單干， 其他地方?jīng)]有搞。上海市府在事實(shí)上難以完全阻止具有該市常住戶口的居民異地登記上牌[26]， 在法律上也無(wú)權(quán)禁止（事實(shí)上也未發(fā)出這樣的禁令）有該市常住戶口的居民在該市行駛持有外地正式號(hào)牌的私車。國(guó)家立法并未將車輛登記地限定為車主戶籍所在地。盡管上海市府希望， 但外地政府并未禁止（或完全禁止）沒(méi)有當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诘娜耍ó?dāng)然包括上海居民）到當(dāng)?shù)氐怯浬吓啤１M管上海市府對(duì)掛外地牌照的車輛實(shí)施了一定程度的通行限制， 但在法律上并無(wú)權(quán)力禁止其通行（事實(shí)上也未這樣做）。因此，私車額度設(shè)定只與持有上海正式號(hào)牌的私車的數(shù)量直接有關(guān)，與在上海的道路上實(shí)際合法行駛的機(jī)動(dòng)車的數(shù)量即交通總量未必存在明顯的或重要的關(guān)系。第二，上海搞的私車額度限制從一開(kāi)始就是與私車額度拍賣捆在一起的措施。就二者之間的關(guān)系而言， 不限制額度， 就不可能搞拍賣；要搞拍賣， 就必須限制額度。據(jù)此，人們也許有理由相信， 上海搞的私車額度限制， 即使確實(shí)是為了控制交通總量， 這也并非唯一的目的。拍賣也是其目的（盡管上海市府從未這樣說(shuō)）。

　　那么，額度拍賣的目的又是什么呢？ 據(jù)上海市政府的說(shuō)明， 這也是“為了控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快，緩解道路交通擁堵?tīng)顩r”（媒體的有關(guān)報(bào)道大多似乎也把二者聯(lián)系在一起， 把二者的關(guān)系理解為手段和目的的關(guān)系）。[27] 但人們只要略加分析， 就會(huì)發(fā)覺(jué)這樣的解釋是難以說(shuō)得通的。與控制交通總量有直接關(guān)系的只可能是額度限制。額度是否拍賣， 拍賣的成交價(jià)是多少， 則僅與政府是否想利用額度來(lái)創(chuàng)收， 即把額度作為商品出賣， 以此來(lái)增加財(cái)政收入有關(guān)， 與控制交通總量沒(méi)有任何直接的關(guān)系。[28] 上海搞的額度拍賣的十八年的歷史事實(shí)， 不能證明交通總量因此而受到了的控制， 只能證明政府的財(cái)政收入有了可觀的增加。[29] 筆者推測(cè)， 在私車額度拍賣的目的是什么這一問(wèn)題上， 如果不是選擇該措施的上海政府的決策人存在誤解， 那么就是向公眾解釋該措施之目的的上海政府發(fā)言人或法制辦的專家存在誤解。

　　綜上所述， 由于上海市府實(shí)施了私車限額拍賣的政策， 私車號(hào)牌的核發(fā)行為在實(shí)質(zhì)上變成了限量竟價(jià)核發(fā)行為， 從而具有了三重目的或功能。第一， 表示車輛行駛的合法性和保證交通管理的實(shí)施（原有的功能）； 第二， 控制交通總量（因額度限制而產(chǎn)生的追加功能， 效果如何， 另當(dāng)別論）； 第三， 增加財(cái)政收入（因額度拍賣而產(chǎn)生的追加功能， 效果顯著）。

　?。ǘ?私車額度限制和拍賣引起了什么法律后果

　　1. 增設(shè)了機(jī)動(dòng)車登記的條件， 剝奪了私車主依據(jù)國(guó)家立法申辦登記的權(quán)利

　?。?） 從形式上看，上海實(shí)施的限額拍賣并未改變登記的法定要件

　　“道交法”第九條規(guī)定，“申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車登記，應(yīng)當(dāng)提交以下證明、憑證：（一） 機(jī)動(dòng)車所有人的身份證明；（二）機(jī)動(dòng)車來(lái)歷證明；（三）機(jī)動(dòng)車整車出廠合格證明或者進(jìn)口機(jī)動(dòng)車進(jìn)口憑證；（四）車輛購(gòu)置稅的完稅證明或者免稅憑證；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在機(jī)動(dòng)車登記時(shí)提交的其他證明、憑證 （第一款）。公安機(jī)關(guān)交通管理部門‥‥‥對(duì)符合前款規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)發(fā)放機(jī)動(dòng)車登記證書、號(hào)牌和行駛證；‥‥‥ （第二款） ”?！暗澜环ā彼O(shè)定的登記條件， 除其中之（五）為新設(shè)外， 與該法實(shí)施前適用的“（國(guó)）2001登記辦法”所設(shè)定的登記條件[30]基本相同。

　　上海市公安局車輛登記主管部門并未將提交上牌額度證明作為正式的登記條件之一， 其所規(guī)定的正式登記條件[31]與“道交法”所設(shè)定的登記條件基本一致。至少在形式上，上海實(shí)施的額度拍賣對(duì)法定登記條件沒(méi)有直接的影響。因此， 人們不能籠統(tǒng)地?cái)嘌裕?上海搞的額度拍賣導(dǎo)致了法定登記條件的追加（見(jiàn)本稿前言所提及的否定論的觀點(diǎn)）。

　?。?） 從實(shí)質(zhì)上看， 限額拍賣增加了機(jī)動(dòng)車登記的條件， 剝奪了車主依據(jù)國(guó)家立法申辦登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利

　　根據(jù)上海有關(guān)主管部門的規(guī)定， 購(gòu)置新車（新增車）者在正式申請(qǐng)車輛登記前， 必須取得“申辦對(duì)象資格”。申辦者為了取得該資格， 必須 ① 參加額度拍賣并中標(biāo)， ② 付清中標(biāo)價(jià)款， ③ 領(lǐng)取額度證明， ④ 憑額度證明交納機(jī)動(dòng)車購(gòu)置稅， 領(lǐng)取完稅證明。[32] 在這里，提交額度證明成了交納稅款、領(lǐng)取完稅證明的前提條件。上海市府正是通過(guò)變更“購(gòu)置稅條例”所規(guī)定的納稅條件[33]來(lái)限制“道交法”所規(guī)定的提交完稅證明這一登記條件， 使得未參加額度拍賣或參加拍賣而未中標(biāo)或中標(biāo)而未付款因而沒(méi)有取得額度證明的人， 因不能納稅并取得完稅證明而不能向登記機(jī)關(guān)提交國(guó)家立法規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的該項(xiàng)證明。在這種情況下，登記主管機(jī)關(guān)將以不符合國(guó)家立法規(guī)定的登記條件為由， 拒絕辦理登記和發(fā)放號(hào)牌（及行駛證）。

　　由此可見(jiàn)，這種頗為特殊的制度設(shè)計(jì)雖然把限額拍賣措施對(duì)法定登記條件的影響限定在登記程序開(kāi)始前的納稅階段， 但并不能掩蓋或改變限額拍賣措施剝奪私車主依據(jù)國(guó)家立法規(guī)定的條件申辦登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利這一事實(shí)（ 這一特殊的制度設(shè)計(jì)的實(shí)際意義主要在于訴訟方面，請(qǐng)見(jiàn)本文五）。

　　2. 允許私車額度的有償轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致了私車額度的商品化

　　如前所述， 號(hào)牌原本只是政府主管部門附加于特定機(jī)動(dòng)車的、表該車行駛的合法性的標(biāo)識(shí)。根據(jù)國(guó)家制定的機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定， 特定牌號(hào)是否繼續(xù)有效， 取決于該號(hào)牌所附加的特定車輛的有關(guān)狀況。如該車報(bào)廢（或滅失）， 該號(hào)牌應(yīng)被注銷。[34] 號(hào)牌所具有的表示特定車輛道路行駛的合法性這一功能與該號(hào)牌所附加的特定車輛不能分離。

　　限制私車的額度，意味著將一定地域內(nèi)的道路行駛權(quán)在一定程度上[35]劃分為一定數(shù)量的份額（即額度）， 從而使當(dāng)?shù)氐怯浿鞴軝C(jī)關(guān)核發(fā)的每一件私車號(hào)牌具有了代表一個(gè)份額的新功能。不過(guò)， 如果采取類似新加坡所實(shí)行的禁止轉(zhuǎn)讓制度[36]， 額度本身依然不能與特定車輛分離。由于上海市允許號(hào)牌所代表的額度可以脫離特定車輛而上市轉(zhuǎn)讓， 額度成了具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)意義的商品（盡管號(hào)牌本身仍與特定車輛不能分離， 特定車輛滅失或報(bào)廢， 該號(hào)牌仍應(yīng)被注銷）。從權(quán)利論的觀點(diǎn)看，車主通過(guò)竟購(gòu)取得上牌額度， 意味著取得了一項(xiàng)可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易的道路行駛權(quán)的“所有權(quán)”。[37]

　　3. 額度拍賣使上海市獲得了具有“稅收”性質(zhì)的財(cái)政收入

　　稅收的特征之一是所謂無(wú)償性， 即政府向某人收取款項(xiàng)不以該人獲得在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上與該款項(xiàng)相當(dāng)?shù)墓卜?wù)為條件。盡管取之于民的稅收應(yīng)當(dāng)用之于民， 但這種取用關(guān)系所反映的僅僅是稅收在總體意義上的有償性， 而非對(duì)應(yīng)的、特定化的有償性[38].上海市府把額度拍賣的收入全部用于該市的公共交通設(shè)施建設(shè)， 雖然可被視為取之于民用之于民[39]，但由于收取特定中標(biāo)者交納的拍賣款，并非以向該中標(biāo)者提供與其交納的拍賣款在價(jià)值上相當(dāng)?shù)奶囟ǖ缆焚Y源的利用權(quán)為條件（號(hào)牌持有人對(duì)道路資源的利用的量又是個(gè)變數(shù)）， 所以，該收款行為具有“征稅”的性質(zhì)。就此意義而言，額度的拍賣是形式上的拍賣， 事實(shí)上的“征稅”。

　　稅收的特征之二是所謂強(qiáng)制性， 即政府向某人收取款項(xiàng)不以該人的同意或自愿為條件。從形式上看， 竟購(gòu)額度似乎是自愿而為，愿者上鉤（ 是否參加竟購(gòu)或是否投標(biāo)取決于車主的意愿。投標(biāo)者中標(biāo)，意味著政府和私人在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成了買賣協(xié)議）， 政府收取拍賣款似乎并無(wú)強(qiáng)制性。但是，如果從實(shí)質(zhì)上看， 對(duì)車主而言， 竟購(gòu)中標(biāo)支付拍賣款又具有明顯的強(qiáng)制性或被迫性， 因?yàn)槿绮辉缸鞒鲞@樣的選擇， 就別想取得上海號(hào)牌。

　　征收比率的預(yù)定常被說(shuō)成是稅收的第三個(gè)特征[40].拍賣， 就其本性而言，與最高成交價(jià)的預(yù)定或最高限價(jià)當(dāng)然不相容。不過(guò)， 價(jià)格的非預(yù)定性并不影響額度拍賣收入的“稅收”的本質(zhì)。[41]

　　附加一句，額度拍賣收費(fèi)因其具有無(wú)償性和強(qiáng)制性，也可被視為一種“行政性收費(fèi)”[42].

　　那么，誰(shuí)是“納稅人”呢？ 先考察拍賣的中標(biāo)付款者。中標(biāo)者交納拍賣款， 在法律上引起兩種后果。其一是“買進(jìn)”了一份可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易的額度。就此后果而言， 交納拍賣款并非“納稅”， 而是支付“貨款”。因此，中標(biāo)付款者不應(yīng)被視為“納稅人”。其二是取得了申辦登記（從而實(shí)現(xiàn)其在道路上行駛特定車輛的權(quán)利）的資格。就此后果而言，交納拍賣款是在“納稅”。因此，中標(biāo)付款者是“納稅人”。接下來(lái)考察在上海登記上牌的私車族群體。不論原本沒(méi)有額度的某個(gè)人是通過(guò)原始拍賣還是二手拍賣取得額度進(jìn)入該群體；不論該群體中的某個(gè)人是繼續(xù)持有其額度留在該群體內(nèi)還是轉(zhuǎn)讓其額度于他人而離開(kāi)該群體； 不論某一額度是否已被轉(zhuǎn)讓過(guò)或已被轉(zhuǎn)讓過(guò)多少次； 不論某一額度的持有人是否是該額度原始拍賣的中標(biāo)付款人， 該群體所擁有的全部額度最初都是通過(guò)原始拍賣取得的。在此意義上， 該群體作為一個(gè)整體，可被視為“納稅人”。[43]

　?。ㄋ模?限額拍賣決定屬于什么種類的行政行為

　　額度限制決定當(dāng)然屬于行政行為。額度拍賣本身雖是民事行為， 但選擇以拍賣的方式分配額度則是行政行為。上海市府將額度限制和拍賣定性為“行政管理措施”， 完全正確。[44] 那么， 從我國(guó)行政訴訟法的角度看，這一行政決定或“行政管理措施”是屬于抽象行政行為， 還是屬于具體行政行為呢？ 若根據(jù)主流的（或傳統(tǒng)的）行政法理論， 它似乎應(yīng)被看作抽象行政行為。據(jù)此， 該決定本身似乎不能成為直接的訴訟對(duì)象。[45]

　　抽象行政行為在我國(guó)行政法理論上又被分為三類， 即， 行政立法行為 （狹義的行政立法。地方的行政立法限于立法法第七十三條所規(guī)定的“地方政府規(guī)章”）、其他制定規(guī)范的行為、一般行政措施。[46] 鑒于限額拍賣決定屬于其中何者的問(wèn)題在訴訟實(shí)務(wù)上并無(wú)多少意義， 本稿對(duì)此不予討論[47].筆者只想指出如下一點(diǎn)。該決定的實(shí)施導(dǎo)致了若干在形式上不屬于立法法所說(shuō)的“地方政府規(guī)章”的規(guī)范性文件[48]的制定， 這些規(guī)范性文件又被主管部門作為有關(guān)具體行政行為 （比如，額度拍賣管理行為、額度證明發(fā)放行為、車輛購(gòu)置稅征收和完稅證明發(fā)放行為、車輛登記管理行為）的依據(jù)。

　　在此附言一句， 筆者尚未看到有關(guān)私車額度限制和拍賣的上海官方的書面決定， 也不知道其決定機(jī)關(guān)、標(biāo)題、日期和編號(hào)。市府網(wǎng)站至今尚未公開(kāi)該文件。[49]

　　二 私車額度限制和拍賣有無(wú)合格的法律根據(jù)

　?。ㄒ唬?私車限額拍賣決定需要什么樣的法律根據(jù)[50]

　　1. 限額拍賣決定需要國(guó)家立法上的特別授權(quán)根據(jù)

　　如前所述， 上海市府的私車限額拍賣決定， 在實(shí)質(zhì)上限制了私車主依據(jù)國(guó)家法定登記條件在該市申辦登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利， 對(duì)希望取得該市號(hào)牌的私車主附加了（通過(guò)竟購(gòu)）向該市履行國(guó)家立法未規(guī)定履行的“納稅”或交費(fèi)義務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)， 產(chǎn)生如此法律后果的決定，根據(jù)依法行政的原則，當(dāng)然需要法律上的授權(quán)根據(jù)。問(wèn)題在于，市府作出該決定，是否需要國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù)，換言之， 市府是否有權(quán)在沒(méi)有國(guó)家立法授權(quán)的情況下，自主作出或根據(jù)當(dāng)?shù)亓⒎ǖ氖跈?quán)作出該決定呢？

　　依筆者之見(jiàn)， （1） 根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則， 國(guó)家立法的效力高于地方立法。因此，在國(guó)家立法就某一問(wèn)題已經(jīng)作出規(guī)定的情況下，地方人大和政府無(wú)權(quán)作出與之抵觸或不一致的決定， 除非國(guó)家立法明確授予地方這樣的權(quán)力。（2） 盡管憲法只要求地方立法不得與國(guó)家立法相抵觸，并未要求地方立法必須以國(guó)家立法為根據(jù)，但鑒于私車限額拍賣決定對(duì)相對(duì)人所生法律后果的性質(zhì)， 考慮到憲法重視保障公民權(quán)利和推進(jìn)法治政府的立場(chǎng)，依據(jù)我國(guó)中央和地方的立法權(quán)限劃分的基本原則，人們應(yīng)當(dāng)作出這樣的判斷， 即使在國(guó)家立法對(duì)相關(guān)問(wèn)題沒(méi)有作出規(guī)定的情況下， 地方的人大或政府也無(wú)權(quán)作出私車限額拍賣決定（無(wú)論以何種形式），除非國(guó)家立法機(jī)關(guān)作出了明確的授權(quán)決定。（3） 因此，上海市府不能將該市人大立法中的授權(quán)規(guī)定作為其限額拍賣決定的合格的法律根據(jù)， 除非她能拿出可靠的證據(jù)，證明該項(xiàng)授權(quán)規(guī)定本身具有國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù)；也不能以該市立法中的授權(quán)規(guī)定雖然沒(méi)有國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù)，但與國(guó)家立法沒(méi)有抵觸為由，論證該授權(quán)規(guī)定的有效性?？偠灾?， 如果沒(méi)有國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù)， 上海市府就沒(méi)有權(quán)力作出私車限額拍賣的決定。

　　2. 限額拍賣決定需要國(guó)家立法中的行為法上的授權(quán)根據(jù)

　　所謂行政決定的法律根據(jù)，可有廣義和狹義兩種理解（基于部分大陸行政法的觀點(diǎn)和我國(guó)的立法實(shí)踐）。廣義者包括組織法上的授權(quán)根據(jù)和行為法上的授權(quán)根據(jù)， 狹義者僅指行為法上的授權(quán)根據(jù)。所謂組織法上的授權(quán)， 是指立法者作出的關(guān)于行政機(jī)關(guān)主管事項(xiàng)范圍的授權(quán)。這類授權(quán)通常來(lái)源于憲法、各級(jí)政府組織法、各行政機(jī)構(gòu)組織法中關(guān)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的規(guī)定。這類規(guī)定僅僅是判斷某一行政決定所涉及的事項(xiàng)是否屬于決定機(jī)關(guān)主管范圍內(nèi)的事項(xiàng)的依據(jù)， 不是判斷該機(jī)關(guān)是否有權(quán)就其主管的事項(xiàng)作出具有特定內(nèi)容或法律效果的決定的依據(jù)。所謂行為法上的授權(quán)， 是指立法者作出的關(guān)于行政機(jī)關(guān)可以就其主管范圍內(nèi)某一事項(xiàng)作出具有特定的內(nèi)容或法律效果的決定的授權(quán)。這類授權(quán)通常來(lái)源于規(guī)范特定領(lǐng)域的行政活動(dòng)的法律或法規(guī)中的規(guī)定。這類規(guī)定是判斷行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)就其主管范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出具有特定的內(nèi)容或法律效果的決定的依據(jù)。“法律的保留”原則（近代法治行政原理的三原則之一）所要求的行政決定的法律根據(jù)，就是指這種行為法上的授權(quán)根據(jù)。

　　根據(jù)我國(guó)憲法所確立的民主的法治原則和已被我國(guó)公法學(xué)界逐步接受的近代法治行政的原理（盡管在立法和司法的實(shí)踐方面還存在很大差距）， 第一， 行政機(jī)關(guān)作出的任何形式的行政決定，不論其是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生法律上的效果，都必須具有組織法上的授權(quán)根據(jù)，即該決定所涉及的事項(xiàng)必須是有關(guān)組織法規(guī)范所確定的該機(jī)關(guān)主管范圍內(nèi)的事項(xiàng)，否則，屬于無(wú)權(quán)限或越權(quán)的決定。第二， 對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生法律效果的行政決定，至少是其中對(duì)相對(duì)人發(fā)生不利的法律效果（即限制、剝奪權(quán)利或創(chuàng)設(shè)、加重義務(wù)）的行政決定，必須同時(shí)具有行為法上的授權(quán)根據(jù)（即所謂“侵害保留”- 最低限度的“法律的保留”），否則，盡管該決定所處理的事項(xiàng)本身也許沒(méi)有超出組織法規(guī)范所確定的該機(jī)關(guān)主管范圍，但因未得到行為法上的授權(quán)，仍然屬于無(wú)權(quán)限或越權(quán)的決定。

　　上海市府所作的私車限額拍賣決定，如果僅從決定者所宣布的目的（假定該目的是真實(shí)的）來(lái)看， 其所涉及的事項(xiàng)也許可以被認(rèn)為沒(méi)有超出組織法規(guī)范所確定的地方政府的主管范圍。但是，如果從該決定對(duì)相對(duì)人所產(chǎn)生的法律效果來(lái)看，由于其具有明顯的不利性，所以，該決定本身必須具備行為法上的授權(quán)根據(jù)（即有關(guān)行為法明文授權(quán)地方政府或上海市府可以這樣做）。具體而言，（1）該決定應(yīng)當(dāng)具有道交法上的明確的授權(quán)根據(jù)。根據(jù)該項(xiàng)授權(quán)（如果確實(shí)存在的話），上海市府可以選擇額度控制的方式來(lái)限制該法所規(guī)定的登記條件在上海地區(qū)的適用。（2）該決定還應(yīng)當(dāng)具有關(guān)于機(jī)動(dòng)車稅費(fèi)征收的國(guó)家立法上的明確的授權(quán)根據(jù)。根據(jù)該項(xiàng)授權(quán)（如果確實(shí)存在的話），上海市府可以選擇額度拍賣的方式向私車主收費(fèi)。（3）該決定（以及為實(shí)施該決定而制定的關(guān)于登記資格的地方規(guī)范）應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家稅法上的明確的授權(quán)根據(jù)。根據(jù)該項(xiàng)授權(quán)（如果確實(shí)存在的話）， 上海市府可以限制車輛購(gòu)置稅的納稅義務(wù)人在上海履行該項(xiàng)納稅義務(wù)的條件。（4）上海的地方法規(guī)或規(guī)章（或政策文件）中的授權(quán)規(guī)定在法律上能否被該市的行政主管機(jī)關(guān)援引作為私車限額拍賣決定的法律根據(jù)的問(wèn)題，如前所述，取決于這些授權(quán)規(guī)定本身是否具有國(guó)家立法（當(dāng)然必須是行為法）上的授權(quán)根據(jù)。[51]

　　除非具有以上所列國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù)，上海市府無(wú)權(quán)決定限制和拍賣私車額度，現(xiàn)行決定是無(wú)權(quán)限的或越權(quán)的決定， 因而是違法的、無(wú)效的決定； 無(wú)論是上海的登記主管機(jī)關(guān)還是法院， 在行使各自的職權(quán)， 處理有關(guān)申請(qǐng)（比如，無(wú)額度證明的車輛登記申請(qǐng)）或案件（比如，判令主管機(jī)關(guān)履行登記職責(zé)之訴）時(shí)， 都不應(yīng)當(dāng)執(zhí)行或適用該決定， 應(yīng)當(dāng)執(zhí)行或適用國(guó)家立法的有關(guān)規(guī)定。[52]

　?。ǘ?私車額度限制和拍賣有何法律根據(jù) – 上海市府的回答

　　如本文前言所介紹的，上海市府明確表示，私車限額拍賣有法律根據(jù)。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，上海市府公開(kāi)提及的法律根據(jù)共有三項(xiàng)： （1） 作為地方性法規(guī)的上海道交條例（市人大常委會(huì)制定，1997年12月1日起實(shí)施）的第十三條， （2） 作為地方行政規(guī)劃的上海城市交通白皮書（市府發(fā)布，2002年4月30日）， （3） 作為國(guó)家法律的道交法（全國(guó)人大常委會(huì)制定，2004年5月1日起實(shí)施）的第四條。值得一提的是， 市府發(fā)言人和法制辦專家在援引上述規(guī)定時(shí)沒(méi)有明確這些規(guī)定與限額拍賣措施在時(shí)間上的對(duì)應(yīng)關(guān)系。不過(guò)， 筆者愿意相信， 市府當(dāng)然把這些規(guī)定看成僅僅是各自生效（或發(fā)布）后的限額拍賣措施的法律根據(jù)， 而不會(huì)將其同時(shí)當(dāng)成是各自生效前的限額拍賣措施的法律根據(jù)[53]， 大概不會(huì)否認(rèn)二者之間在時(shí)間上存在以下對(duì)應(yīng)關(guān)系。

　　1. 三項(xiàng)法律根據(jù)與1997年11月以前的限額拍賣無(wú)關(guān)（注意：上海市府沒(méi)有提示1986年至1997年11月的限額拍賣的法律根據(jù)[54]）。

　　2. 市道交條例第十三條是1997年12月1日至2004年4月30日的限額拍賣的法律根據(jù)（該條規(guī)定，“本市對(duì)車輛號(hào)牌的發(fā)放實(shí)行總量調(diào)控。機(jī)動(dòng)車號(hào)牌額度年發(fā)放量和發(fā)放辦法由市計(jì)劃委員會(huì)會(huì)同市公安交通管理部門和其他有關(guān)部門提出，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施”[55]）。

　　3. 市交通白皮書[56]是2002年5月1日以后的限額拍賣的法律根據(jù)。

　　4. 道交法第四條是2004年5月1日以后的限額拍賣的法律根據(jù)（該條規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要，依據(jù)道路交通安全法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策，制定道路交通安全管理規(guī)劃，并組織實(shí)施”[57]）。就上述對(duì)應(yīng)關(guān)系， 筆者在此暫且指出三點(diǎn)。第一，上海搞的私車限額拍賣事實(shí)上也許是先做決定并加以實(shí)施， 過(guò)了一段時(shí)間才制定地方立法“補(bǔ)辦”授權(quán)或加以“追認(rèn)”。第二，上海市府并不認(rèn)為私車限額拍賣需要國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù)。在她看來(lái)， 上海可以獨(dú)立自主地決定采取該項(xiàng)措施。第三， 與許多人（包括商務(wù)部高管和部分法律專家）不同， 上海市府似乎并不認(rèn)為道交法是其繼續(xù)實(shí)行限額拍賣的難以逾越的法律上的障礙， 而是把該法看成是有利于上海繼續(xù)實(shí)施該措施的國(guó)家立法，是有助于強(qiáng)化該措施合法性的國(guó)家立法（盡管也許并非真的如此認(rèn)為）。

　　以下，筆者先就市道交條例實(shí)施前的限額拍賣在事實(shí)上到底有無(wú)法律根據(jù)這一問(wèn)題作一考察， 然后就市府所提出的三項(xiàng)法律根據(jù)各自到底是否合格的問(wèn)題展開(kāi)略為詳細(xì)的討論。

　?。ㄈ?997年11月以前的限額拍賣在事實(shí)上（也許）就根本沒(méi)有任何法律根據(jù)

　　1. 市府大概難以拿得出當(dāng)時(shí)已生效的國(guó)家立法或上海地方立法上的根據(jù)（ 如果筆者對(duì)當(dāng)時(shí)的有關(guān)立法文件所作調(diào)查的結(jié)果是可靠的話）。

　　2. 市府也許會(huì)拿出當(dāng)時(shí)未公開(kāi)的國(guó)家主管部門的批準(zhǔn)文件（如果這種文件確實(shí)存在的話）。但是，內(nèi)部文件因其對(duì)外并不具有法律約束力， 所以即使其存在， 也不能被視為限額拍賣的合格的法律根據(jù)。

　　3. 市府說(shuō)不定會(huì)直接援引憲法或地方組織法中關(guān)于地方政府職權(quán)范圍的規(guī)定[58].不過(guò)， 如前所述， 這類規(guī)定只不過(guò)是關(guān)于地方政府主管事項(xiàng)的領(lǐng)域的規(guī)定，不能成為限額拍賣之類對(duì)相對(duì)人發(fā)生重大不利法律效果的行政決定本身的法律上的授權(quán)根據(jù)。[59]有待市府法制辦說(shuō)明的是，市府在其最初考慮采取私車限額拍賣措施時(shí)，到底有沒(méi)有研究過(guò)法律根據(jù)問(wèn)題。如果研究過(guò)， 當(dāng)時(shí)以什么理由得出了什么結(jié)論。如果沒(méi)有研究過(guò)， 原因是什么。[60]

　?。ㄋ模?市道交條例生效后道交法生效前的限額拍賣沒(méi)有合格的法律根據(jù)

　　1. 因無(wú)國(guó)家立法的授權(quán)， 上海的地方立法不能被視為合格的授權(quán)根據(jù)

　　就道交法實(shí)施前的限額拍賣，上海市府未提示過(guò)任何國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù)（也未否認(rèn)存在這類根據(jù)）。是因疏忽而忘了提示，還是因覺(jué)得無(wú)必要而不愿提示，或是因?qū)嵲谡也坏蕉鵁o(wú)法提示？ 這個(gè)問(wèn)題也有待市府法制辦作出解釋。

　　據(jù)筆者調(diào)查，道交法實(shí)施前的國(guó)家的有關(guān)立法和政策文件（以公開(kāi)者為限）中，不存在任何明文的授權(quán)規(guī)定，也不存在至少在筆者看來(lái)有可能被解釋為隱含了授權(quán)之意的規(guī)定（哪怕是憑借最“高明”的解釋技術(shù)）。

　　如果筆者的調(diào)查結(jié)果是可靠的，如果筆者就私車限額拍賣法律根據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題所表明的意見(jiàn)（請(qǐng)見(jiàn)本稿二（一）2.）在法律上是站得住腳的話，那么，單憑不存在國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù)這一條理由，就應(yīng)能得出這樣的結(jié)論： 道交法實(shí)施前的限額拍賣沒(méi)有合格的法律根據(jù)，上海市府援引的該市立法是不合格的法律依據(jù)，該時(shí)期的限額拍賣措施難以避免因無(wú)權(quán)而無(wú)效的法律上的命運(yùn)。

　　2. 即使假定無(wú)需國(guó)法的授權(quán)， 有關(guān)地方立法也因抵觸國(guó)法而不能成為合格的授權(quán)根據(jù)

　　在私車限額拍賣的法律根據(jù)問(wèn)題上，即使退一步，假定國(guó)家立法的授權(quán)是不必要的，上海道交條例和交通白皮書的有關(guān)規(guī)定也不能成為該措施的合格的法律根據(jù)。因?yàn)檫@些規(guī)定與當(dāng)時(shí)存在的國(guó)家立法明顯抵觸， 違反了憲法所規(guī)定的地方立法不得與國(guó)家立法相抵觸這一法制統(tǒng)一原則的最低標(biāo)準(zhǔn)。

　?。?） 有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大及其常委會(huì)， 就國(guó)家立法已經(jīng)作出規(guī)定的事項(xiàng)，不得制定在實(shí)質(zhì)上變更或排除該國(guó)家立法的效力的規(guī)范， 除非基于國(guó)家立法的特別授權(quán)。這是我國(guó)立法體制的常識(shí)之一。上海“道交條例”是該市人大常委會(huì)制定的法規(guī)。在其制定之時(shí)（1997.7.10）， 關(guān)于機(jī)動(dòng)車登記管理在內(nèi)的道路交通管理， 已存在國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《道路交通管理?xiàng)l例》（1988.8.1.施行，2004.5.1.失效）；關(guān)于私人汽車，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)在其具有法律效力的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》（1994.2.29起實(shí)施，2004.5.21起停止執(zhí)行）[61] 中已作出鼓勵(lì)其發(fā)展的規(guī)定。上海“道交條例”實(shí)施后，國(guó)務(wù)院就機(jī)動(dòng)車購(gòu)置稅制定了暫行條例（2001.1.1施行），公安部制定了《機(jī)動(dòng)車登記辦法》 （2001.10.1施行，2004.5.1.失效）。既然如此， 根據(jù)憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則， 上?！暗澜粭l例”對(duì)國(guó)家立法已經(jīng)規(guī)定的事項(xiàng)，不能作出與國(guó)家立法相抵觸的規(guī)定，如果作出了抵觸性規(guī)定，該規(guī)定自始無(wú)效；如果作出的規(guī)定與在其生效后實(shí)施的國(guó)家立法相抵觸，則該規(guī)定自國(guó)家立法施行之日起失效。除非這些規(guī)定是根據(jù)國(guó)家立法的明文的特別授權(quán)作出的。

　?。?） 上?！暗澜粭l例”第十三條規(guī)定，“本市對(duì)車輛號(hào)牌的發(fā)放實(shí)行總量調(diào)控。機(jī)動(dòng)車號(hào)牌額度年發(fā)放量和發(fā)放辦法由市計(jì)劃委員會(huì)會(huì)同市公安交通管理部門和其他有關(guān)部門提出，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施”。從內(nèi)容上看， 該規(guī)定確實(shí)授予了上海市府對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)施額度限制和拍賣的權(quán)限。但是，該規(guī)定顯然與國(guó)家已經(jīng)制定的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》中關(guān)于鼓勵(lì)發(fā)展私人小汽車的規(guī)定相抵觸（具體分析請(qǐng)見(jiàn)本文三），又無(wú)國(guó)家立法的任何特別授權(quán)，因此，該規(guī)定本身是無(wú)效的， 根本不能成為上海市府對(duì)私車實(shí)施限額拍賣的合格的法律依據(jù)。

　?。?） 上?！暗澜粭l例”第十四條規(guī)定，“符合申領(lǐng)車輛號(hào)牌條件的單位或者個(gè)人，憑車輛的有效憑證，按照國(guó)家和本市的規(guī)定，向公安交通管理部門申領(lǐng)車輛號(hào)牌、行駛證或者行車執(zhí)照”。該條所謂申領(lǐng)車輛號(hào)牌的“條件”，當(dāng)然包括了由于第13條的實(shí)施所產(chǎn)生的“條件”，即取得額度；該條所謂“本市的規(guī)定”，當(dāng)然包括了該市關(guān)于取得額度證明是私車登記申辦人的必要資格條件的規(guī)定。據(jù)此，第十四條在事實(shí)上成了上海市政府將取得額度證明作為私車登記申辦人的必要資格條件的法律依據(jù)。但是，具有如此含義的該條規(guī)定，如前所述，由于其在實(shí)質(zhì)上限制了國(guó)家立法所規(guī)定的車輛登記的要件，因而與國(guó)家立法關(guān)于登記條件的規(guī)定發(fā)生了抵觸； 又沒(méi)有國(guó)家立法上的特別授權(quán)依據(jù)，所以，該規(guī)定也是不能適用的，不能成為上海市府把取得額度證明作為登記申辦人的資格條件的合格的法律依據(jù)。與此同理，該條規(guī)定當(dāng)然也不能成為上海市府把提交額度證明作為購(gòu)車者交納購(gòu)置稅、取得完稅證明的前提條件的合格的法律依據(jù)。

　?。?） 上?！暗澜粭l例”第十三條授權(quán)上海市府的有關(guān)部門提出額度發(fā)放辦法并授予上海市府對(duì)該辦法的批準(zhǔn)權(quán)。但是，由于以下原因，該項(xiàng)授權(quán)規(guī)定不能成為上海市府選擇拍賣作為發(fā)放方式的合格的法律依據(jù)。第一，授予額度發(fā)放辦法決定權(quán)是在授予額度發(fā)行量決定權(quán)的基礎(chǔ)上作出的，既然作為其基礎(chǔ)的授權(quán)決定因與上位法相抵觸、又無(wú)上位法制定機(jī)關(guān)的特別授權(quán)依據(jù)而在法律上不能成立，那么，關(guān)于額度發(fā)放辦法決定權(quán)的授予在法律上當(dāng)然也是不能成立的。第二，即使假定作為其基礎(chǔ)的授權(quán)決定在法律上是有效的，關(guān)于發(fā)放辦法決定權(quán)的授予，因沒(méi)有對(duì)發(fā)放辦法的選擇（即裁量）的標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)體的或程序的）或范圍作出應(yīng)當(dāng)作出的指示或限制而成為 “白紙委任”，所以，也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是無(wú)效的。第三，即使假定這種“白紙委任”在我國(guó)現(xiàn)行法的框架內(nèi)是可以被容許的[62]，在解釋論上，也不能將該授權(quán)規(guī)定理解為授予了上海市府決定拍賣額度的權(quán)力。因?yàn)榕馁u額度在實(shí)質(zhì)上，如前所述，具有征稅或行政性收費(fèi)的性質(zhì)，必須由國(guó)家立法來(lái)決定或得到國(guó)家立法的特別授權(quán)。國(guó)家已經(jīng)明令禁止在涉及機(jī)動(dòng)車購(gòu)銷登記行駛等環(huán)節(jié)的沒(méi)有國(guó)家立法依據(jù)的任何形式的行政收費(fèi)，上海市立法機(jī)關(guān)和政府又均未得到國(guó)家立法關(guān)于允許上海市搞私車額度拍賣的特別授權(quán)，所以，如果將該條規(guī)定解釋為上海市府搞私車額度拍賣的法律依據(jù)，那么，這一解釋在法律上就是根本錯(cuò)誤的。

　?。?） 《上海市城市道路交通白皮書》（2002.4.30印發(fā)）記載了上海市府確定的該市交通行政的基本政策， 其中包括“有序發(fā)展小汽車交通”（第九條）。[63] 上海市府將其自己制定的道交白皮書（第九條）作為其實(shí)施的限額拍賣這一行政管理措施的依據(jù)之一， 似乎理所當(dāng)然。但是問(wèn)題在于，被上海市府解釋為具有允許她對(duì)私車實(shí)行限額拍賣這一特定含義的白皮書中所規(guī)定的那些政策本身是否具有合格的法律依據(jù)。對(duì)此問(wèn)題，上海市府可能作出的回答大概是：“有， 那就是上海道交條例第十三條”。在筆者看來(lái)， 既然該條例第十三條作為上海市府搞私車額度拍賣的法律依據(jù)， 如前所述， 是不合格的，那么，以它為法律依據(jù)的“白皮書”就難以成為上海市搞私車限額拍賣的合格的法律依據(jù)。[64]

　?。ㄎ澹?道交法生效以后的限額拍賣仍然沒(méi)有合格的法律根據(jù)

　　如果說(shuō)市府的新聞發(fā)言人以該市地方立法上的授權(quán)規(guī)定為據(jù)論證限額拍賣的合法性，僅僅犯了無(wú)視國(guó)家立法的錯(cuò)誤（盡管這是一個(gè)致命的錯(cuò)誤），那么就應(yīng)當(dāng)說(shuō)，市府的法律專家援引道交法（第四條）論證該法生效后的限額拍賣的合法性，如下所見(jiàn)，不僅犯了無(wú)視國(guó)家立法的錯(cuò)誤，而且還犯了法律解釋和法學(xué)基本理論上的嚴(yán)重錯(cuò)誤。

　　1. 法制辦專家見(jiàn)解的理論構(gòu)成和含義

　　法制辦專家認(rèn)為，“根據(jù)《道路交通安全法》第四條，地方人民政府有職責(zé)把地方道路交通的秩序維護(hù)好、管理好”。上海市政府是地方政府， 所以“有這個(gè)職責(zé)把道路安全維護(hù)好，管理好”。私車額度拍賣是上海市政府為了履行這一職責(zé)而采取的行政管理措施， 所以， 它是“合法的”。[65] 從形式上看， 該見(jiàn)解似乎構(gòu)成了一個(gè)三段論。大前提是“根據(jù)道交法第四條，上海市政府有關(guān)理好道路安全的職責(zé)”， 小前提是“私車額度拍賣是市府為了履行該職責(zé)而采取的措施”， 結(jié)論是“私車額度拍賣是合法的”。但從內(nèi)容上看， 大前提與結(jié)論之間并不存在邏輯關(guān)系。前者并非后者的大前提， 后者的大前提并沒(méi)有出現(xiàn)。盡管如此， 人們不難發(fā)現(xiàn)， 這一表述不完整的專家意見(jiàn)在事實(shí)上是由如下兩個(gè)構(gòu)造完整、含義明確的推論所構(gòu)成的。

　?。?） 職責(zé)合法論。其構(gòu)造是， 如果是地方政府，那么根據(jù)道交法第四條第一款的規(guī)定，就有職責(zé)把地方道交秩序管理好（大前提）[66]，上海市府是地方政府（小前提），所以上海市府有職責(zé)把上海的道路安全管理好（結(jié)論）。

　?。?） 手段合法論。其構(gòu)造是， 如果政府采取的某一措施的目的是為了履行法定職責(zé)，那么該措施就是合法的（沒(méi)有說(shuō)出來(lái)的但必然存在的大前提）[67]， 上海市府采取的私車額度拍賣這一措施的目的是為了履行好道交法第四條規(guī)定的地方政府的職責(zé)（小前提）， 所以， 這一措施是合法的（結(jié)論）。請(qǐng)注意， 法制辦專家意見(jiàn)中的所說(shuō)的“合法”， 實(shí)際上顯然不是指額度拍賣措施本身有道交法上的授權(quán)依據(jù)， 而是指該措施的目的符合道交法第四條規(guī)定的職責(zé)。這似乎意味著， 法制辦專家并不認(rèn)為私車額度拍賣這一措施本身需要法律上的授權(quán)依據(jù)。[68]

　　2. 將私車限額拍賣與道交法掛鉤顯屬牽強(qiáng)附會(huì)

　　要將某一法律未明文授權(quán)的某一行政措施與該法律掛上鉤， 就只能通過(guò)解釋論來(lái)發(fā)現(xiàn)或證明二者之間存在某種手段和目的的關(guān)聯(lián)性（即證明該措施符合該法律所規(guī)定的有關(guān)目的）， 常用的方法是援引該法律中的有關(guān)目的（尤其是立法目的和職責(zé)目標(biāo)）規(guī)定并解釋其含義， 說(shuō)明這種關(guān)聯(lián)性的存在。令人略感意外的是，法制辦專家為了將私車限額拍賣這一道交法沒(méi)有明文規(guī)定的行政措施與道交法掛上鉤， 只援引了規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)”的第四條（第一款）， 未援引規(guī)定了立法目的的第一條 （“維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率”）， 也未援引規(guī)定了道交安全管理工作目標(biāo)的第三條 （“保障道路交通的有序、安全和暢通”[69]）[70].盡管如此， 筆者還是愿意相信， 如果人們就該法的第一和第三條與限額拍賣措施有無(wú)關(guān)系的問(wèn)題詢問(wèn)法制辦專家的話，可能得到的答復(fù)一定是肯定的。因?yàn)榕哦卤痴鞘懈啻螐?qiáng)調(diào)的私車限額拍賣的目的。

　　以下是筆者對(duì)這一關(guān)聯(lián)性問(wèn)題的看法（鑒于額度拍賣的目的和額度限制的目的實(shí)際上并不相同，把二者捆在一起似乎不便于開(kāi)展議論，故在此分別考察二者與道交法的目的規(guī)定的關(guān)聯(lián)性）。

　?。?） 如果說(shuō)私車額度限制與道交法規(guī)定的立法目的和道交管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在關(guān)聯(lián)性的話，那么這種關(guān)聯(lián)性也只是表面上的， 絕非實(shí)質(zhì)的、法律上的。

　　私車額度限制，就其限制了掛上海號(hào)牌的私車的數(shù)量，因此可能有助于控制道路資源供需矛盾緊張的上海的道路交通總量、緩解交通擁堵?tīng)顩r而言，確實(shí)可以被理解為有助于道交法規(guī)定的“提高交通效率”的目的和“保障交通暢通”的任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。但是，人們?nèi)绻⒁庖幌碌澜环ǖ牧⒎ū尘昂土⒎ㄟ^(guò)程， 就可以斷定： 該法的起草者和制定者并未打算將上海市府已實(shí)施多年的私車額度限制措施作為道交法所允許的實(shí)現(xiàn)保暢目的的手段。

　　如果人們將該法所設(shè)計(jì)的旨在提高通行效率保障暢通的各種措施（第三十九條規(guī)定的通行限制和第四十條規(guī)定的交通管制[71]）與上海搞的私車額度限制措施加以對(duì)比， 就可以發(fā)現(xiàn)， 在對(duì)（私車主的）車輛道路行駛權(quán)所作限制的性質(zhì)和程度方面， 額度限制措施明顯重于法定措施。在道交法規(guī)定的措施中，權(quán)利限制效果最重者只不過(guò)是對(duì)已經(jīng)取得號(hào)牌的車輛道路行駛權(quán)在指定的路段和時(shí)間加以限制，而額度限制措施的法律效果則是取消了無(wú)額度的私車所有人依照國(guó)家立法規(guī)定的條件申辦車輛登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利，禁止無(wú)額度車主實(shí)現(xiàn)其道路行駛權(quán)（除非車主異地上牌）。既然如此， 人們就應(yīng)當(dāng)斷定： 包括私車額度限制（和拍賣）在內(nèi)的任何在權(quán)利限制的性質(zhì)或程度上重于道交法明文規(guī)定的措施的措施，根本就不存在被合理地解釋為具有道交法上的合目的性的任何余地（除非道交法的制定機(jī)關(guān)作出了特別的授權(quán)）。

　　如果人們關(guān)注一下全國(guó)人大批準(zhǔn)的十五計(jì)劃綱要和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的汽車產(chǎn)業(yè)政策中有關(guān)促進(jìn)、鼓勵(lì)私車發(fā)展的規(guī)定（詳見(jiàn)以下（2））， 適用回避抵觸原則來(lái)確認(rèn)道交法的立法目的與國(guó)家鼓勵(lì)私車發(fā)展政策的協(xié)調(diào)性， 就不應(yīng)當(dāng)將道交法理解為允許地方政府采用具有限制私車發(fā)展作用的手段來(lái)追求提高通行效率保障交通暢通的目的， 就應(yīng)當(dāng)?shù)贸鲞@樣的結(jié)論： 以緩解交通擁堵?tīng)顩r為目的的私車額度限制這一措施，由于必然產(chǎn)生限制私車發(fā)展的作用，因此在實(shí)質(zhì)上根本不符合道交法的立法目的。[72]

　　（2） 如果說(shuō)額度限制措施與道交法的目的規(guī)定只不過(guò)在表面上存在關(guān)聯(lián)性， 那么就應(yīng)當(dāng)說(shuō)額度拍賣措施與道交法的目的規(guī)定沒(méi)有任何意義上的關(guān)聯(lián)性。

　　如本文一（二）所述，額度拍賣的目的絕非上海市府所說(shuō)的控制交通總量緩解交通擁堵。既然如此，額度拍賣與道交法所規(guī)定的目的在法律上就只能是不相干的兩碼事。

　　不過(guò)，也許有人會(huì)引用市府新聞發(fā)言人就拍賣款的用途所作的說(shuō)明來(lái)論證額度拍賣與道交法目的的關(guān)聯(lián)性。即，由于上海市府將拍賣收入全部用于公共交通設(shè)施建設(shè)， 所以，額度拍賣（即使不能被說(shuō)成是通過(guò)控制交通總量來(lái)緩解擁堵保障暢通）是通過(guò)對(duì)交通設(shè)施建設(shè)的投資來(lái)提高道路通行能力，以此為擁堵的緩解和暢通的保障創(chuàng)造條件。筆者不否定存在這種關(guān)系的可能性，但并不認(rèn)為基于這種關(guān)系就可以肯定額度拍賣與道交法目的存在法律上的關(guān)聯(lián)性。理由如下。① 道交法的制定史并不存在任何證據(jù)，表明起草者或制定者考慮過(guò)或允許地方政府用拍賣額度的方式籌集交通設(shè)施建設(shè)資金以改善交通條件。② 道交法關(guān)于改善交通條件的政府職責(zé)的規(guī)定并未涉及如何籌集建設(shè)資金的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題只能根據(jù)相關(guān)的國(guó)家立法來(lái)解決。更為重要的是，如前所述，政府收取額度拍賣款實(shí)質(zhì)上具有征稅的性質(zhì)，因而必須有國(guó)家立法上的明確的依據(jù)。我國(guó)不存在允許或授權(quán)地方政府采取這種措施的國(guó)家立法。③國(guó)家采取了鼓勵(lì)私人汽車消費(fèi)的政策，禁止地方政府以任何理由和形式向車主收取國(guó)家立法未規(guī)定的任何費(fèi)用。除非存在相反的國(guó)家立法上的特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)推定道交法的立法目的與國(guó)家的上述政策和禁令具有協(xié)調(diào)性。由此可見(jiàn)，在解釋論上，即使是從籌集交通建設(shè)資金改善交通條件的角度，也根本不能把額度拍賣與道交法掛上鉤。

　　綜上所述，無(wú)論是限制額度還是拍賣額度，與道交法規(guī)定的立法目的和道交管理工作目標(biāo)均無(wú)任何實(shí)質(zhì)性的、法律上的關(guān)聯(lián)性。市府法制辦專家把該措施與道交法掛鉤，如果不是出于對(duì)道交法的有關(guān)目的規(guī)定的誤解而亂點(diǎn)鴛鴦譜，就是為了否定該措施的違法性而搞的移花接木。

　　3. 以道交法第四條作為私車限額拍賣的授權(quán)根據(jù)有嚴(yán)重曲解國(guó)法之嫌

　　法制辦專家所主張的“職責(zé)合法論”不是建立在對(duì)“道交法”第四條所規(guī)定的職責(zé)的確切理解基礎(chǔ)之上的， 所以它對(duì)于證明私車額度限制和拍賣的合法性而言，是根本不可靠的。

　?。?） “職責(zé)合法論”沒(méi)有考慮道交法與國(guó)家其他有關(guān)立法在有關(guān)政策上的協(xié)調(diào)性， 沒(méi)有反映道交法第四條第一款規(guī)定的職責(zé)所應(yīng)當(dāng)具有的特定的政策界限。

　　第四條第一款規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)”。據(jù)此， 該條款所規(guī)定的職責(zé)是指地方政府應(yīng)當(dāng)為道交安全管理工作能夠適應(yīng)或滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要?jiǎng)?chuàng)造條件。立法者之所以要賦予地方政府這樣的職責(zé)，顯然是出于如下特定的考慮： 我國(guó)許多地方的、尤其是大城市的道路交通安全狀況不好，影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。其原因之一是道交安全管理工作水平不高[73]，未能充分適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對(duì)道路交通安全的要求，因此有必要加強(qiáng)和完善這方面的工作；解決道交安全問(wèn)題，單靠主管部門（公安機(jī)關(guān)）不行，政府必須創(chuàng)造必要的條件，保障道交安全管理工作能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對(duì)道交安全的需要。

　　如果只看該條款的規(guī)定， 人們大概會(huì)對(duì)上海市府法制辦就該規(guī)定的含義所作的解釋（“地方政府有職責(zé)把交通安全管理好”）產(chǎn)生這樣的印象，即它盡管用語(yǔ)過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，在實(shí)質(zhì)上卻并無(wú)不當(dāng)。但是， 由于這一解釋是上海市府法制辦為了論證私車額度限制和拍賣的合法性而提出的， 所以我們就不應(yīng)當(dāng)僅僅從該條款的文面上來(lái)判斷這一解釋是否妥當(dāng)， 而應(yīng)當(dāng)在弄清該條款的具體含義和政策界限、該條款所規(guī)定的職責(zé)與私車額度限制和拍賣這一措施是否具有相容性的基礎(chǔ)上作出判斷。為了弄清楚這些問(wèn)題，有必要考察私車數(shù)量增長(zhǎng)與道路交通安全狀況惡化的關(guān)系、私車數(shù)量增長(zhǎng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，更有必要確認(rèn)國(guó)家決策機(jī)關(guān)對(duì)私車數(shù)量增長(zhǎng)所持的基本立場(chǎng)。

　　關(guān)于私車數(shù)量增長(zhǎng)與道路交通安全狀況惡化的關(guān)系，在上海市府看來(lái)，前者當(dāng)然是引起后者的原因之一。因?yàn)樗杰嚁?shù)量的增長(zhǎng)速度大大超過(guò)上海市道路建設(shè)的增長(zhǎng)速度，加劇了道路交通的擁堵，從而引起了交通安全狀況的惡化。此外，據(jù)公安部的分析， “交通供需矛盾日益加劇”是“影響道路交通安全和暢通的因素”之一[74].關(guān)于二者之間的關(guān)系，筆者的看法是，第一，交通資源供需矛盾的加劇，既可能歸因于需方，也可能歸因于供方，或許還可能歸因于供需雙方。立場(chǎng)不同，認(rèn)識(shí)可能不同。站在需方的立場(chǎng)上，可能會(huì)認(rèn)為不是需求增長(zhǎng)過(guò)快，而是供應(yīng)增長(zhǎng)過(guò)慢；站在供方的立場(chǎng)上，則可能認(rèn)為恰恰相反。第二，在我國(guó)的大城市，盡管私車（尤其是私人轎車）數(shù)量增長(zhǎng)很快，但其他機(jī)動(dòng)車的數(shù)量也在增長(zhǎng)[75].所以，不能把交通擁堵都算在私車數(shù)量增加的帳上。第三， 即使在道路資源供不應(yīng)求的情況下，不搞額度限制，未必就不能緩解交通擁堵，減少事故發(fā)生率。除了加強(qiáng)安全教育和強(qiáng)化對(duì)違法行為的取締外，適當(dāng)?shù)恼{(diào)控管理措施和先進(jìn)的技術(shù)手段的采用，可期待在道交安全保障方面取得相當(dāng)明顯的效果[76].第四，建立比較完善的公共交通系統(tǒng)將促使小客車（無(wú)論是私的還是公的） 利用率的大幅度降低，從而有助于緩解擁堵?tīng)顩r[77].第五， 通行車輛的數(shù)量的多少、交通是否擁堵及擁堵程度的高低，與是否發(fā)生交通事故和交通事故發(fā)生件數(shù)的多少，未必存在必然的聯(lián)系。大多數(shù)交通事故的發(fā)生，其直接原因在于駕駛者的違法行車行為[78].第六， 如前所述，上海搞的私車額度限制到底是否有助于或在多少程度上有助于該市交通安全狀況的改善，是令人感到懷疑的。筆者指出以上諸點(diǎn)是想說(shuō)明，對(duì)私車數(shù)量增加與交通安全狀況的惡化的關(guān)系不應(yīng)當(dāng)作簡(jiǎn)單化的理解，更不應(yīng)對(duì)此關(guān)系作簡(jiǎn)單化的處理。

　　關(guān)于私車數(shù)量增長(zhǎng)與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，上海市府（新聞發(fā)言人）沒(méi)有直接表明其觀點(diǎn)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和國(guó)家制定的“十五計(jì)劃”及汽車產(chǎn)業(yè)政策[79]， 在此可以確認(rèn)以下幾點(diǎn)。第一， 隨著改革開(kāi)放的深入和擴(kuò)大， 我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)， 在發(fā)展較快的地區(qū)，尤其是大城市，居民的收入迅速增加、消費(fèi)能力迅速增強(qiáng)。擁有自己的小轎車正在成為越來(lái)越多的居民（包括工薪階層中的收入較高者）的主要物質(zhì)需求之一。第二， 適應(yīng)這種迅速擴(kuò)大的市場(chǎng)需求而迅速發(fā)展起來(lái)的小轎車產(chǎn)業(yè)已成為我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)的主要部分， 而汽車產(chǎn)業(yè)則已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一， 帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 拉動(dòng)了居民消費(fèi)， 促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。汽車產(chǎn)業(yè)的迅速成長(zhǎng)又從多方面促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展。它不僅滿足了越來(lái)越多的居民的一大物質(zhì)生活需求，提升了他們的生活質(zhì)量，而且為社會(huì)創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)， 為國(guó)家財(cái)政作出了重要的貢獻(xiàn)。第三， 我國(guó)大城市的（更不用說(shuō)全國(guó)的）人均私車擁有量（比率）還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。我國(guó)人口眾多，只要經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)發(fā)展，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，小轎車的市場(chǎng)容量（私人需求）還將繼續(xù)擴(kuò)大， 汽車產(chǎn)業(yè)，尤其是小轎車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景將非常廣闊。第四， 包括小轎車在內(nèi)的汽車的數(shù)量的大幅度增加導(dǎo)致了對(duì)道路資源的需求的大幅度增長(zhǎng)[80]， 由于城市交通規(guī)劃和道路建設(shè)未能滿足這一需求，加之公共交通能力不足，道路交通安全管理工作未能適應(yīng)道路交通狀況的變化，道路交通擁堵（尤其是在大城市） 已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，妨礙了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展[81].

　　《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》規(guī)定， “發(fā)展經(jīng)濟(jì)型轎車”（ 第四章 優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)， 增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力 第一節(jié) 加快工業(yè)改組改造），“鼓勵(lì)轎車進(jìn)入家庭”（第十九章 增加居民收入， 提高人民生活水平 第二節(jié) 拓寬消費(fèi)領(lǐng)域 ）。《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》規(guī)定， “推動(dòng)汽車私人消費(fèi)”（第二條）， “培育以私人消費(fèi)為主體的汽車市場(chǎng)”（第六十一條）。這些規(guī)定表明了國(guó)家最高決策機(jī)關(guān)對(duì)私車數(shù)量增長(zhǎng)的基本立場(chǎng)， 那就是鼓勵(lì)和促進(jìn)，而非限制。國(guó)家為了鼓勵(lì)和促進(jìn)私人轎車消費(fèi)，對(duì)地方政府主要提出了以下具體要求。第一， 實(shí)施國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的稅費(fèi)制度， 禁止自行增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目。[82] 第二， 實(shí)施國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的機(jī)動(dòng)車登記制度， 禁止增加登記用憑證的種類。[83] 第三， 以保障交通通暢、方便停車和促進(jìn)汽車消費(fèi)為原則，積極搞好停車場(chǎng)所及設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。[84]

　　楊小欣