一、問題的提出

檢視現(xiàn)有行政法教科書，將行政登記作為一個類概念進行闡述和論證的并不多見?，F(xiàn)行行政法律法規(guī)中更沒有關(guān)于行政登記的統(tǒng)一規(guī)定。可見，無論在行政法理論上，還是在行政立法實踐中，均沒有把行政登記當成一種獨立的“行政行為模式”。[1] 但是，行政審判實踐中不斷出現(xiàn)的有關(guān)行政登記行為的行政訴訟案件，以及由此引發(fā)的諸如河南焦作高永善案件的激烈爭論，[2] 促使我們不得不對行政機關(guān)的登記行為進行一番認真的分析與考量。

以下兩則案例是實踐中比較典型的因行政登記行為引發(fā)的行政訴訟案件。

案例1[3] 2001年2月魏某與某房地產(chǎn)公司簽訂《北京市經(jīng)濟適用房買賣合同》，魏某購買該房地產(chǎn)公司房屋一套。同年3月魏某全額交納購房款。8月，魏某持購房合同和完稅憑證向市房地局申請辦理房屋買賣產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記。市房地局審查后，予以登記并于同年10月向魏某頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》。2003年8月， 原告張某與魏某因該房屋所有權(quán)發(fā)生糾紛，以魏某為被告向法院提起民事訴訟，要求確認其對涉案房屋享有所有權(quán)。訴訟中張某得知魏某已取得爭議房屋的產(chǎn)權(quán)證 書。遂以魏某與房地產(chǎn)公司簽訂的購房合同無效，登記機關(guān)未盡到審查義務(wù)為由，以市房地局為被告提起行政訴訟，要求撤銷給魏某頒發(fā)的房產(chǎn)證。法院經(jīng)審理后認 為，涉案產(chǎn)權(quán)登記是因買賣發(fā)生的,魏某在辦理產(chǎn)權(quán)登記申請時，提交了其與房地產(chǎn)公司簽訂的房屋買賣 合同、購房發(fā)票及相關(guān)的稅費收據(jù)，符合法定登記條件。因此登記機關(guān)向魏某頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》并無不妥。張某認為登記機關(guān)應對魏某和房地產(chǎn)公司的購房合同 效力進行審查，沒有法律依據(jù)，其應當通過其他法律途徑解決。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四） 項，判決駁回原告張某的訴訟請求。

案例2[4] 梁某與安某為夫妻。2000年5月，雙方各出資50萬元，在工商局登記設(shè)立某家居有限責任公司，注冊資本100萬元，股東為梁某和安某，二人各占股份50%，法定代表人為安某。在辦理公司設(shè)立登記時，所有設(shè)立文件中梁某的簽名均是安某代簽。2000年8月該公司名稱變更。所有變更文件中梁某的簽名亦均由安某代簽。2001年2月，安某自行在股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議和公司股東大會決議上簽署梁某的名字，將梁某在該公司的股本50萬元轉(zhuǎn)讓給自己30萬元，轉(zhuǎn)讓給安某之父20萬元。2001年4月該公司持上述材料向工商局申請公司股東變更登記。工商局審查后核準并作出變更登記。變更后該公司股東為安某和安某之父。其中，安某占公司股份的80%，安某之父占20%。2001年8月該公司注冊資本由100萬元增至2980萬元。2002年11月， 梁某通過工商查詢得知該公司股東變更情況，遂委托律師向工商局舉報安某提供虛假文件進行股東變更，并申請撤銷該登記，恢復其在該公司的股東地位。工商局立 案后，分別對梁某和安某進行了詢問。在調(diào)查中，安某承認在公司設(shè)立登記和股東變更登記文件中梁某的簽名均由其代簽。梁某對設(shè)立登記文件上的代簽字效力予以 認可，但對變更股東登記文件上的代簽效力予以否認。工商局立案后，始終未作出處理。2004年3月， 梁某提起行政訴訟，要求法院撤銷工商局變更該公司股東的工商登記。法院審理后認為，公司股東登記是證明公司股東享有公司股權(quán)的法定形式，該登記行為直接影 響公司股東的權(quán)益。工商行政管理機關(guān)對該登記申請的審查不應限于形式審查，而應進行必要的實質(zhì)審查。涉案公司申請股東變更登記時提交的股東大會決議和股權(quán) 轉(zhuǎn)讓協(xié)議上股東梁某的簽名并非本人所簽，而是由安某代簽，對該代簽效力梁某不認可，故該股東大會決議及股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議內(nèi)容不真實。被告在未作嚴格審查的情況 下，即以此作為公司股東變更登記的事實根據(jù)，進而核準變更登記，屬證據(jù)不足。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目之規(guī)定，判決撤銷工商局作出的股東變更登記。

案 例中，房屋登記機關(guān)、工商機關(guān)通過登記的形式實現(xiàn)其各自的管理職能，并對相對人及相關(guān)人的權(quán)益發(fā)生影響。當相對人或相關(guān)人認為行政機關(guān)的登記行為對其合法 權(quán)益構(gòu)成不利影響時，便啟動司法審查程序，通過否定登記行為合法性進而否定登記的效力。總結(jié)近年來我院審理的行政登記案件，我們發(fā)現(xiàn)這類案件，無論是不服 房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記、不服公司股東變更登記，還是不服婚姻登記的案件，其在起訴經(jīng)歷、爭議焦點上均有極大的相似性。以房屋登記爭議案件為例，一般這類案件 都是甲先在法院民庭起訴，以所持房屋買賣協(xié)議或其他材料為依據(jù)，要求乙騰退房屋，但在民事庭審中，乙拿出了房產(chǎn)登記機關(guān)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證作為抗辯。民事法官于 是便要求甲先去提起行政訴訟，否定了房產(chǎn)證效力以后再來要求對方騰房，否則便駁回甲的訴訟請求。于是，甲便提起行政訴訟，要求法院撤銷房產(chǎn)證。在法院行政 訴訟的審理過程中，甲極力主張自己才是房子真正的所有人，登記機關(guān)將其登記給乙屬認定事實不清。此時，乙作為行政訴訟案件的第三人，則主張其通過合法途徑 取得房屋，并提交諸如買賣合同等證據(jù)。作為被告的登記機關(guān)，則會把乙申請登記時提交的買賣合同、原房產(chǎn)證等一并拿出來，主張其登記合法。原告、被告及第三 人爭議的焦點在于登記時乙提交的買賣合同是否合法、有效。原告甲主張無效，第三人乙主張有效，被告登記機關(guān)則強調(diào)合同是否有效其無權(quán)確定，應通過民事訴訟 確定。在股東變更工商登記案件中也是如此，常常是股東之間的民事爭議在先，爭議中引發(fā)行政訴訟，爭議焦點為股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的效力以及登記機關(guān)是否有權(quán)對股權(quán) 轉(zhuǎn)讓合同的有效性進行實質(zhì)審查。

顯 然，在訴訟起因與爭議焦點上，行政登記案件與其他諸如因行政處罰、行政強制、行政命令、行政裁決、行政給付、行政征收、行政監(jiān)察、行政補償、行政復議等引 發(fā)的行政案件的訴訟經(jīng)歷和爭議焦點明顯不同。為什么會出現(xiàn)這種差異？法院應該如何對行政登記行為的合法性進行審查，審查程度是什么？均是正確處理此類行政 爭議必須先解決的問題。

二、關(guān)于行政登記本質(zhì)的考量

行 政登記行為的本質(zhì)是什么，其是否是一類具有獨立價值的具體行政行為，在理論界尚存爭議。有學者認為，行政登記本身不是一種獨立的存在，一般可分為許可式登 記和確認式登記，從而將行政登記歸入行政許可或行政確認之中。對于行政登記的論述也往往只是在論述行政許可或行政確認制度時偶有提及，一帶而過，常將行政 登記視為行政許可或行政確認的一種不同的表達，不承認行政登記是與行政許可、行政確認相并列的一種具體行政行為類型。筆者認為，這一觀點沒有發(fā)現(xiàn)行政登記 獨特的法律含義，沒有挖掘出其賴以存在的本源。

（一）行政登記行為有自己獨特的內(nèi)涵

在我國，行政登記的事項與范圍涉及到行政管理的各個層面?，F(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中，“登記”一詞含義比較廣泛，有的意指許可，有的涉及確認[5]， 還有的作為備案之用，并無實際意義。由此，行政登記與行政許可或行政確認有時確有交叉競合的現(xiàn)象。但前文案例中的行政登記行為與上述行政行為有明顯的區(qū)別 和界限。關(guān)于行政登記的概念，目前尚無統(tǒng)一表述，各國之間，甚至同一國家的不同立法規(guī)范之間，在使用登記這一概念時，其內(nèi)涵和外延都或多或少存在區(qū)別。但 一般而言，行政登記是指“行政機關(guān)對正在進行的某種活動或希望進行某種活動的相對人依法予以書面記載以便作為官方記錄備查的活動”。[6] 有人將行政登記定義為“行政機關(guān)為實現(xiàn)一定的行政管理目的，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，依相對人申請，對符合法定條件的涉及相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等方面的法律事實予以書面記載的行為。”[7] 筆者認為，此定義揭示了行政登記行為的內(nèi)涵，有權(quán)機關(guān)對特定法律事實的書面記載，是登記行為特有的行為模式。

（二）行政登記行為具備具體行政行為屬性，是具體行政行為

所謂行政行為，是指行政主體行使行政權(quán)力，產(chǎn)生法律效果，以實現(xiàn)國家行政管理目的的行為。[8] 顯 然，行政登記行為具備行政行為的屬性。同時，作為具體行政行為，其具有如下特征：第一，行政登記是行政機關(guān)依法實施行政管理職能的行為。登記主體必須是行 政機關(guān)，“依法”是指行政登記應有法定依據(jù)，包括法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的具體規(guī)定，行政機關(guān)不得為登記行為。第二，行政登記是依 申請的行政行為，行政登記一般應依相對人的申請進行，屬于被動行使職權(quán)的行政行為。第三，行政登記的內(nèi)容為相應的法律事實，主要是行政管理相對人有關(guān)人身 權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利方面的法律事實。第四，行政登記是羈束行政行為，是否給予登記，行政機關(guān)無自由裁量權(quán)，對符合法定條件的登記申請，行政機關(guān)必須依法 受理并予以登記，反之，對不符合法定條件的申請應拒絕登記。

（三）行政登記行為屬于準法律行為性行政行為

行政行為按其性質(zhì)劃分，可分為法律行為性行政行為和準法律行為性行政行為（也稱法律行政行為和準法律行政行為）兩類。[9] 法 律行為性行政行為是指依照行政機關(guān)的意思表示直接產(chǎn)生法律效力的行為。準法律行為性行政行為是指以單一的判斷、認識與觀念等受動的精神作用為要素，本身并 不能直接為相對人設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)。這種觀念表示行為雖然也伴隨一定的法律效果，但與法律行為性行政行為不同，這種行為的效果完全是基于法律的直接 規(guī)定而產(chǎn)生，并非基于行政機關(guān)的意思而產(chǎn)生。行政登記行為作為具體行政行為之一種，其性質(zhì)屬于準法律行政行為。[10] 首 先，登記行為不包含行政機關(guān)的意思表示，只代表登記機關(guān)對客觀事實的認知與判斷。行政登記的內(nèi)容是行政機關(guān)對申請人登記申請事項的核實、記錄，不包括行政 主體的意志作用，不能直接設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)。其次，登記行為的效果是基于法律明文規(guī)定而非行政機關(guān)的意思表示。登記行為并非不產(chǎn)生法律效果，但其產(chǎn) 生效果的根據(jù)與法律行為不同。登記機關(guān)登記行為的效果取決于申請人的意思表示與法律規(guī)定的效果，行政機關(guān)的意思表示不具有決定意義。最后，行政登記的主要 功能在于對登記事項或權(quán)利的公示，形成相應的權(quán)利推定，行政管理方面的職能則主要在于國家的必要監(jiān)控或調(diào)查統(tǒng)計之用，而普遍不具有授予權(quán)利、確認權(quán)利的作 用。

（四）行政登記不同于行政許可

行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。[11]

登記與許可之間存在相互交織是不爭的客觀事實。[12] 陳端洪教授認為，人們通常在兩種意義上使用 “登記”這個概念，即創(chuàng)設(shè)法律自由的構(gòu)成性事實和證明特定主體擁有某種法律自由的證據(jù)性事實。前者是許可，后者是一種證明。兩種意義可能獨立存在，也可能存在于一個事件中。[13] 由此可見，有些行政許可行為中本身就包含有登記的內(nèi)容，要受登記法規(guī)或規(guī)章的約束。如《行政許可法》第12條 第（五）項規(guī)定了關(guān)于企業(yè)或者其他組織的設(shè)立屬于行政許可事項，但工商等許可機關(guān)在審查企業(yè)或其他組織設(shè)立時，所依據(jù)的操作規(guī)范卻是《公司登記管理條例》 等關(guān)于登記的專門規(guī)定?！豆镜怯浌芾項l例》關(guān)于公司設(shè)立登記的規(guī)定實際就是對公司設(shè)立進行許可的條件和程序。登記與許可在公司及企業(yè)設(shè)立上的規(guī)定存在著 一定交叉。但盡管行政許可與行政登記存在交叉，在行為特點上都表現(xiàn)為依申請性，在形式上也有某些相似之處，二者的區(qū)別還是十分明顯的，不容忽略。

第 一，行為本質(zhì)不同。行政許可是對普遍禁止的解除，并以賦予一定權(quán)利為直接表象；行政登記只是行政機關(guān)對行政相對人涉及財產(chǎn)或身份的權(quán)利狀態(tài)的一種客觀記 錄，不產(chǎn)生行政意義上的賦權(quán)或解禁的效果。第二，目的不同。行政許可以限制某種活動的自由為目的；行政登記則是對某一事實的官方承認、記錄，以備檢查。第 三，行為過程中行政機關(guān)的意思參與程度不同。行政許可具有一定的裁量屬性，是行政機關(guān)在對申請人申請材料進行審查的基礎(chǔ)上，結(jié)合一定時期的行政政策，根據(jù) 法律規(guī)定，運用自由裁量權(quán)作出的相關(guān)決定；行政登記中行政機關(guān)沒有自由裁量權(quán)，對申請人提交的材料僅進行一般意義上的形式審查，只要符合法律規(guī)定，就應當 予以登記。第四，行為的法律效果不同。行政許可的效果在于通過行政手段賦予相對人從事某種行為的權(quán)利或資格，權(quán)利因許可而產(chǎn)生；行政登記的效果往往在于對 既有的權(quán)利或狀態(tài)向社會大眾公開展示，進而形成權(quán)利推定的效果，權(quán)利本身既存在，并非因行政行為而產(chǎn)生，其法律效果更多的在于民法或其他法律的規(guī)定，在行 政管理上的作用僅限于國家的必要記載和監(jiān)控。第五，行為的法律性質(zhì)不同。行政許可屬于行政機關(guān)作出的法律行為性行政行為，含有行政機關(guān)的意思表示，行政機 關(guān)基于效果意思的分析與判斷構(gòu)成了行政許可的內(nèi)容，并非所有符合許可條件的人都能獲得許可；行政登記屬于準法律行為性行政行為，登記的內(nèi)容來源于法律的明 確規(guī)定和申請人的意思表示，行政機關(guān)所進行的僅僅是對客觀事實的一種判斷、對申請條件是否滿足法律規(guī)定的一種形式意義上的審查，所有符合登記條件的人都能 取得登記。

需 要指出的是，由于在我國的現(xiàn)行法律規(guī)范中，“登記”一詞使用的比較隨意，有的“登記”的含義就是指行政許可，或是許可程序中的一個環(huán)節(jié)，我們需要在行政執(zhí) 法和行政審判當中加以辨識。根據(jù)其性質(zhì)和立法目的進行判斷。但登記在法律規(guī)范中的廣泛使用并不意味著行政登記沒有準確的法律內(nèi)涵，行政登記應該作為一種與 行政許可相并列的、有自身獨立內(nèi)涵的具體行政行為形式存在。事實上，在行政執(zhí)法與行政審判的過程中，我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)對行政登記行為的審查判斷與行政許可有很 大的區(qū)別。這種區(qū)別決定了對兩種行為審查標準的不同。

（五）行政登記不同于行政確認

行政確認是指行政主體依法對行政相對方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并通過法定方式予以宣告的具體行政行為。[14] 首 先，行政確認的主體是特定的國家行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體的行政確認行為是針對法律規(guī)范規(guī)定的需要確認的事項，根據(jù)法定的條件、依照一定的 程序作出的。其次，行政確認的內(nèi)容是確定或否定行政相對方的法律地位和權(quán)利義務(wù)，其直接對象為與這些權(quán)利義務(wù)、法律地位緊密相關(guān)的特定的法律事實或法律關(guān) 系。行政主體通過確定特定的法律事實或法律關(guān)系是否存在，來達到確定或否定行政相對方的法律地位或權(quán)利義務(wù)的目的。最后，行政確認的性質(zhì)是行政主體所為的 具體行政行為，其確認權(quán)屬于國家行政權(quán)的組成部分。[15]

行 政確認盡管在形式上與行政登記有不少相似之處，甚至一些觀點將行政登記作為行政確認的一種形式來看待。但事實上，行政登記與行政確認是兩種不同的具體行政 行為，在本質(zhì)上有根本的區(qū)別。第一，行政確認是行政機關(guān)確定行政相對人權(quán)利義務(wù)的行為，屬于行政確權(quán)行為。行政機關(guān)初步確認或終局確認行政相對人民事或其 他權(quán)利義務(wù)的行政權(quán)力來源于法律的明確規(guī)定或直接的權(quán)力設(shè)定，根據(jù)行政法上的職權(quán)法定原則，法無明確授權(quán)的行為，行政機關(guān)不得行使，否則即屬超越職權(quán)的違 法行政。在現(xiàn)實生活當中，大部分對民事權(quán)利確認的權(quán)力在于法院的民事審判權(quán)，屬于司法權(quán)范疇而非行政職權(quán)，出于緩解訴訟壓力、設(shè)置多元解決糾紛機制的考 慮，法律授予行政機關(guān)對某些民事權(quán)利或法律事實具有初步的或終局的行政判斷、確認權(quán)，但范圍十分有限，主要設(shè)置在專業(yè)性比較強的領(lǐng)域，比如工傷認定、交通 事故責任認定等。而行政登記中記載的權(quán)利或事實狀態(tài)并不由行政機關(guān)加以識別或確認，經(jīng)行政登記的民事權(quán)利如果存在模糊狀態(tài)，大多是由法院來最終認定的，行 政機關(guān)無權(quán)確認，其一般只有權(quán)對形式上符合法律規(guī)定條件的權(quán)利進行記載、公示，形成權(quán)利有效的推定。如果認為登記申請不符合法定條件，雖可不予登記，但不 可能對實際的權(quán)利歸屬作出判定。第二，在行政確認過程中，行政機關(guān)要對處于模糊狀態(tài)的權(quán)利義務(wù)或法律事實作出主觀的、實質(zhì)的分析與判斷，有時甚至需要充分 論證，以支持其確認結(jié)論，具有準司法性質(zhì)，其間確認機關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán)。而行政登記僅僅是行政機關(guān)對客觀事實或權(quán)利狀態(tài)的認知和形式意義上的判斷， 不具有自由裁量權(quán)。第三，行政確認不完全以當事人申請為前提，行政機關(guān)可依職權(quán)主動啟動行政程序（如交通事故責任認定）。而行政登記是應申請行政行為，沒 有相對人申請，行政機關(guān)不得主動為之。

（六）行政登記行為與相對人及相關(guān)人的民事行為密不可分，公示是其首要的制度價值

行 政登記本身是一種行政行為，是國家行政管理的一種方式。但是，其存在與民事主體及民事行為密不可分。無論是不動產(chǎn)登記、公司登記，還是收養(yǎng)登記、婚姻登記 等等，究其根本，都是國家通過行政方式對民事主體、商事主體及其相關(guān)民事活動或商事活動進行管理的手段而已。沒有民事活動，許多行政登記則無存在的必要。 此特性最集中地體現(xiàn)在房屋土地部門對不動產(chǎn)的登記上。行政登記中的房地產(chǎn)登記在民法上即屬于不動產(chǎn)物權(quán)登記范疇。[16] 所謂不動產(chǎn)物權(quán)登記，系指經(jīng)權(quán)利人申請，國家專職部門將申請人的不動產(chǎn)物權(quán)變動事項記載于國家不動產(chǎn)物權(quán)登記簿的事實。[17] 大 陸法系民法物權(quán)理論通常將登記作為不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示方式以及物權(quán)變動的要件（生效要件或?qū)挂１緛?，民法崇尚意思自治，物?quán)變動應以民事主體意 思表示一致為已足，若以國家機關(guān)的公法行為介于其間，似有破壞私法自治之嫌。但為保護交易安全，使物權(quán)變動的事實為當事人以外的第三人知曉，必借助于國家 登記機關(guān)通過一定行為將權(quán)利記載于法定的登記簿，向社會展示，并頒發(fā)權(quán)利證書作為權(quán)利行使的合法憑證?；谖餀?quán)公示，使被登記的權(quán)利產(chǎn)生社會公信力，形成 推定該權(quán)利存在的客觀效果。善意第三人基于此種信賴而與登記權(quán)利人進行的合法交易不因登記錯誤而喪失效力，不動產(chǎn)真正權(quán)利人也不能因?qū)嶋H權(quán)利與登記權(quán)利不 符而對善意第三人主張其物權(quán)。由此可見，不動產(chǎn)物權(quán)登記的主要作用在于產(chǎn)生權(quán)利公示的效應，以維護交易安全為其首要的制度價值。在不動產(chǎn)物權(quán)登記中，事實 的權(quán)利狀態(tài)通常在作出登記前就已存在，登記只不過是使該權(quán)利狀態(tài)公開、透明的一種手段。即便將登記作為不動產(chǎn)物權(quán)變動之生效要件的立法例也絕不意味著民事 權(quán)利的得喪變更須以公法行為的作出為根據(jù)，它仍然是對物權(quán)公示原則的強化。那種認為不動產(chǎn)物權(quán)需要經(jīng)由國家行政行為授予、批準或認可才發(fā)生變動效果的觀點 是十分錯誤的，它違背了私法自治的原則。就登記效果而言，房產(chǎn)登記行為并不賦予相對人不動產(chǎn)物權(quán)（不動產(chǎn)物權(quán)基于當事人對物權(quán)變動的意思表示而產(chǎn)生），也 不對物權(quán)歸屬作出認定（民事確權(quán)系法院民事審判的職權(quán)），而只是依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生權(quán)利公示公信的效果。這種效果的根源及意義并不在于行政法上，而在于民法 當中。因此，盡管房產(chǎn)登記行為屬于行政行為，但其制度價值卻主要不在于行政管理，而是通過登記建立起不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示以及由此產(chǎn)生的一系列民法意義上 的效果。行為外觀與作用的反差造就了房產(chǎn)登記的特殊性。這恰恰是行政登記行為不同于其他行政行為的獨特之處。

三、對行政登記行為的司法審查

行政登記行為既然是行政機關(guān)實施的具體行政行為，就應該屬于人民法院司法審查的受案范圍。對于這一點，理論界雖有爭議，但主流意見還是認為行政登記行為應該納入行政訴訟的救濟范疇。[18] 司法實踐對此類案件屬于受案范圍并無太多爭議。關(guān)于對行政登記的司法審查，筆者認為，應注意以下幾個問題：

（一）行政登記案件司法審查的對象是登記行為，而不是記載登記內(nèi)容的權(quán)利憑證

法 院審理行政訴訟案件，是對具體行政行為的合法性進行審查，因此，司法審查的對象應為被訴的具體行政行為?！缎姓V訟法》及其司法解釋對此作出了較為明確的 規(guī)定。在判決方式的部分，《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定：具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持；具體行政行為有下列情形 之一的，…...判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。[19] 由 此可見，法院判決應針對被訴具體行政行為。而在實踐當中，具體行政行為是一個抽象的法律概念，行為內(nèi)容總是以某種形式為載體存在。例如行政處罰決定書、行 政裁決書等。因此，法院判決的落腳點往往在這些具體行政行為的載體上，如撤銷或維持行政處罰決定書、裁決書。這種判決方式本是無可厚非的，但在審理行政登 記案件中，情況就有些特殊了。由于登記是行政機關(guān)對某種權(quán)利或事實狀態(tài)予以書面記載并進行公示的行為，與此相伴通常會頒發(fā)給申請人某種權(quán)利或事實憑證，法 院在審理登記類行政案件中，一般會將這些憑證作為具體行政行為的載體。在房產(chǎn)登記行政訴訟中，法院的判決通常是維持或撤銷被告登記機關(guān)為申請人頒發(fā)的房產(chǎn) 證。這種表述是否恰當值得商榷。

筆 者認為，登記機關(guān)頒發(fā)的房產(chǎn)證等權(quán)利憑證與行政處罰決定等行政機關(guān)制作的法律文書不同。它是作為登記行為過程中的一個環(huán)節(jié)存在的，頒發(fā)房產(chǎn)證是登記機關(guān)進 行登記的一項附隨義務(wù)，不能涵蓋登記行為的全部。法院司法審查的對象是登記行為的全過程的合法性，而不是權(quán)利憑證的記載內(nèi)容是否完全符合客觀事實。像對待 行政處罰等一般行政行為一樣，在判決主文直接對房產(chǎn)證予以維持或撤銷，會帶來一些理論上的問題。例如，法院通過司法審查，認為登記機關(guān)的房產(chǎn)登記行為合 法，判決維持其頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證。而登記機關(guān)的審查往往是形式上的，對于事實權(quán)利賴以存在的基礎(chǔ)行為，如民事合同等無權(quán)審查。如果事實權(quán)利最終經(jīng)過民事審判確 認與產(chǎn)權(quán)證上記載的權(quán)利并不相符，就會在表面上產(chǎn)生一種法院的行政裁判與民事裁判不一致的情形。因為行政判決維持的是產(chǎn)權(quán)證，給人一種權(quán)利憑證記載的內(nèi)容 真實、合法、有效的感覺，而民事判決對于權(quán)利狀況卻是另外的一種確認，似乎二者存在沖突。

因 此，鑒于行政登記行為一般均與民事行為的效力密切相關(guān)、權(quán)利憑證在民事法律關(guān)系上的特殊作用，以及法院審查對象的確定性，對于經(jīng)司法審查認為登記行為合法 的，法院判決著眼點應落在登記行為上，而不能完全落在權(quán)利憑證上。如果登記機關(guān)有法定權(quán)限，申請人提交的材料符合登記規(guī)則設(shè)定的登記條件，登記行為符合法 定程序，適用法律法規(guī)正確，判決應表述為：登記行為合法，駁回原告要求撤銷房產(chǎn)證的訴訟請求。反之，應判決確認登記行為違法，撤銷基于違法登記而頒發(fā)的房 產(chǎn)證。在性質(zhì)上該判決方式應歸于確認判決。

（二）對行政登記的司法審查應考慮行政訴訟對糾紛實質(zhì)解決的作用

關(guān)于行政訴訟的目的，行政訴訟法第1條作出明確規(guī)定：“……保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)……”學者在解釋或論述行政訴訟目的時，對這一條文的理解有較大分歧。大體上有三種觀點：（1）三目的論，即保證人民法院及時、正確審理行政案件；保護公民權(quán)利；監(jiān)督行政權(quán)力。[20] （2）二目的論，即保護公民權(quán)利；監(jiān)督行政權(quán)力。[21] （3）一目的論，認為只有保障公民權(quán)利才是行政訴訟目的。[22]

以 上各觀點及行政訴訟法立法，均沒有把糾紛之解決作為行政訴訟的目的之一進行探討。筆者認為，行政訴訟也好，司法審查也好，其直接目的在于定紛止爭，平息矛 盾，構(gòu)造和諧的社會秩序。監(jiān)督行政權(quán)，是從國家權(quán)力分工制約的角度對權(quán)力間關(guān)系的定位。保護相對人合法權(quán)益，是從公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系的角度對二者關(guān)系的 闡述。無論是審判權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，還是保護合法私權(quán)益不受公權(quán)力侵害，都是為解決公權(quán)力與私權(quán)利爭議而進行的制度設(shè)計而已。

在 行政登記案件中，這種糾紛解決目的具有更豐富的內(nèi)容。本文引言部分提到的行政登記訴訟的特殊起訴經(jīng)歷和特別的爭議焦點表明，行政登記案件表面是行政爭議， 但其實質(zhì)是民事爭議。對行政登記行為進行合法性審查時，行政法官必須要對這一點有所認識，并予以重視，這樣就會避免焦作高永善案件的尷尬。

（三）法院對登記行為的審查應以形式審查為主

登記機關(guān)在對登記申請材料進行審查時，究竟應審查到什么程度，法院對登記機關(guān)對于事實的認定又審查到什么程度，一直是個爭議比較激烈的問題。實踐中也沒有統(tǒng)一的做法。在國家工商局2001年工商企字（2001）第67號 給陜西、甘肅省工商局《關(guān)于登記主管機關(guān)對申請人提交的材料真實性是否承擔相應責任問題的答復》中明確指出，當事人提交的申請登記材料和證明文件是否真實 的責任應由申請人承擔。登記主管機關(guān)的責任是對申請人提交的有關(guān)申請材料和證明文件是否齊全及其所記載的事項是否符合相關(guān)登記管理法律法規(guī)的規(guī)定進行審 查?？梢姡姓C關(guān)本身在進行登記審查時就遵循一定的標準，其審查幅度并非面面俱到。關(guān)于房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，建設(shè)部1995年8月7日的 《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》第七條要求轉(zhuǎn)讓當事人在申請時提交房地產(chǎn)權(quán)屬證書、當事人的合法證明以及轉(zhuǎn)讓合同等相關(guān)文件，當事人提交的材料齊全，出賣方有 產(chǎn)權(quán)證明，雙方存在轉(zhuǎn)讓合同，房地產(chǎn)管理部門予以登記即為合法。但對于雙方的轉(zhuǎn)讓合同，房地產(chǎn)管理部門無權(quán)進行實體審查，對該民事買賣行為是否合法、有效 無權(quán)進行判斷。從權(quán)力分工的角度來講，也應該由司法機關(guān)對民事法律關(guān)系的合法性進行裁判。如果允許行政機關(guān)徑行就民事交易的效力作出判定，無疑是行使了司 法權(quán)。所以，在行政審查本身已經(jīng)存在制約的情況下，如果司法審查針對行政審查提出超越其本身職權(quán)的審查要求并要其承擔相關(guān)法律責任，不免過于苛求。在申請 方申請登記時提交了齊全、合乎規(guī)定的材料得以登記但又與實際民事權(quán)益分布情況不一致的行政登記糾紛中，行政機關(guān)在登記審查中既然無權(quán)就交易的合法性作出評 判，那么倘若法院以登記情況與實際權(quán)屬不符的理由撤銷已經(jīng)存在的行政登記行為，于法于理不合。

因此，筆者認為，考慮到行政登記行為的非裁量性和突出的被動參與性，以及登記機關(guān)的審查能力，應該將其審查職責定位在形式審查上，法律法規(guī)或規(guī)章有特別規(guī)定的，可以進行實質(zhì)審查。[23] 雖然對形式審查本身也存在不少爭議。但從著重審查材料的齊備、完整以區(qū)別于判斷民事交易的具體實質(zhì)內(nèi)容的意義與角度講，將其歸納為形式審查還是具備一定的積極作用的。

此 外，行政登記程序中證據(jù)的特點也可以成為登記機關(guān)以及法院形式審查的一個正當理由。首先，行政登記一般不采取行政主體依職權(quán)調(diào)查案件事實的原則。在登記程 序中，主要由申請人提供材料證明申請的內(nèi)容符合法律規(guī)定，行政主體只對申請人提供的材料進行審查。即使行政主體認為有必要對申請人提供的部分材料作進一步 核實，也僅限于對材料真實性的核實與判斷，一般不涉及對當事人實質(zhì)權(quán)利的認定與判斷，更不會依自己的判斷對當事人沒有提及的事實進行調(diào)查取證。其次，書證 是行政登記程序中的主要證據(jù)，相對于書證而言，物證、證人證言等證據(jù)類型用得較少。行政登記程序中的書證主要包括申請書、官方批文、證明、證件、協(xié)議等材 料。再次，電子證據(jù)將在行政登記程序中大量采用。與現(xiàn)代化辦公程序相適應，行政登記將逐步通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件等方式提出 申請，網(wǎng)上行政登記行為將成為未來登記的主要方式，因此，電子證據(jù)將在登記程序中被大量采用。最后，行政登記證據(jù)制度強調(diào)便民、高效之原則。登記申請及相 關(guān)證明材料的提交、審查、記載、公告等方式應盡可能簡便，節(jié)約申請人的時間，提高行政辦事效率，縮短審查期限。這些證據(jù)上的特點決定了行政登記行為的主要 內(nèi)容是對書證形式要件的審核認定。

（四）確定行政登記行為司法審查標準的根本問題是對法律的解釋和適用問題

司 法審查標準與行政登記程序中的審查標準緊密相關(guān)。行政登記行為司法審查的標準取決于登記機關(guān)在進行登記的行政程序中依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定所應達到的標 準。對行政行為的司法審查應以行為的合法性為原則，即審查法律規(guī)定的該行政機關(guān)的職責是否被充分履行。行政登記行為屬于應申請行政行為，有權(quán)進行行政登記 的行政機關(guān)根據(jù)當事人申請，依據(jù)法律確定的標準進行審查，符合法定條件的，準予登記；不符合法定條件的不予登記。由此可見，對行政登記行為司法審查的核心 正在于登記機關(guān)對這種法定的登記要件的準確理解與把握。無論是形式審查說，還是實質(zhì)審查說，都是對法定條件的不同理解而已。進言之，關(guān)于審查的“實質(zhì)”與 “形式”的表述，實際上只是理論界和實務(wù)界在解決審查標準問題上為表述方便而做的抽象概括。

行 政機關(guān)應依法行政，審查的標準自應定位于是否合乎法律規(guī)定，對法律的正確理解與適用是審查的關(guān)鍵所在，審查什么，審查到什么程度，實質(zhì)上都是對法定條件法 律規(guī)定的理解與適用問題。在行政登記法律規(guī)范的適用過程中，需要登記機關(guān)進行準確、合理的法律解釋，即行政機關(guān)的行政執(zhí)法解釋。這種解釋對于行政行為的合 法性至關(guān)重要，更是司法審查的對象。一旦該行政執(zhí)法解釋與法院行政審判中對相關(guān)規(guī)范的解釋不一致，行政行為的合法性將受到質(zhì)疑。下面以建設(shè)部《城市房屋權(quán) 屬登記管理辦法》和《北京市城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》為例，說明對房產(chǎn)登記行為進行審查的合法性標準。大體而言，《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》和《北 京市城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》中的相關(guān)條款對房產(chǎn)登記的條件主要設(shè)置了四個方面的內(nèi)容。其一，申請人資格及相應的證明文件，包括身份證明、委托書等； 其二，與登記內(nèi)容相關(guān)的房產(chǎn)證件和其他證件，以房屋轉(zhuǎn)移登記為例，包括房屋權(quán)屬證書、相關(guān)合同、證明文件等；其三，必要的房屋權(quán)屬清楚、無爭議的證明文 件，比如法院生效的確權(quán)判決等；其四，是否存在違反法律法規(guī)強制性規(guī)定或公共利益，應不予登記的情形。審查標準在上述規(guī)范中被定位于證件齊全、權(quán)屬清楚、 無爭議。[24] 對此，比較恰當?shù)慕忉屖牵海?span lang="EN-US">1） 相關(guān)資料、文件的齊備。這些書證的真實性應以登記機關(guān)能夠辨識的程度作為審查標準，這種標準應該是高于一般自然人和法人單位的，比如說對用地證明文件、規(guī) 劃證明文件等官方批文鑒別真?zhèn)蔚哪芰?、核實的方便程度等。如果登記機關(guān)盡到了應盡的注意義務(wù)，沒有明顯、重大的過錯，其形成的結(jié)論性意見應當認為是合法 的。（2）作為權(quán)屬變動原因的合同存在。對于合同的判斷標準應以登記機關(guān)職權(quán)范圍為限，行政機關(guān)無權(quán)認定合同效力，只能進行一般的形式審查。（3） 申請人提交的材料能夠證明房屋權(quán)屬清楚。對“權(quán)屬清楚、無爭議”的判斷標準在于：第一，沒有申請人以外的第三人提出異議，書證材料能夠證明房屋權(quán)屬清楚 的，可認定“權(quán)屬清楚、無爭議”；第二，雖有第三人異議，但該異議經(jīng)登記機關(guān)判斷明顯不成立的，可認定“權(quán)屬清楚、無爭議”；第三，第三人對權(quán)屬問題提出 異議，該異議登記機關(guān)無權(quán)判斷或該異議足以使登記機關(guān)對申請人資格、申請資料的真實性以及權(quán)屬是否清楚產(chǎn)生合理懷疑的，不能認定“權(quán)屬清楚、無爭議”；第 四，雖無第三人異議，但登記機關(guān)依職權(quán)審查后，對產(chǎn)權(quán)來源問題或?qū)泶嬖诋愖h第三人的可能性產(chǎn)生合理懷疑的，不能認定“權(quán)屬清楚、無爭議”。

通 過上述對法定登記條件的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，如果真要區(qū)分實質(zhì)審查和形式審查，登記機關(guān)對于相對人登記申請的審查標準應是介于實質(zhì)與形式、嚴格與一般之間 的，受到其辨識能力、職權(quán)范圍等諸多的限制。相較而言，將其定位于對適用法律進行準確合理解釋基礎(chǔ)之上的合法性審查標準更為妥當。相應的，對行政登記行為 的司法審查標準無疑也應當是此標準，即登記機關(guān)對法律的解釋是否能夠與法院的具體司法解釋達成一致。