[案情]原告張玉甫，原系枝江市公安局警察，現(xiàn)待業(yè)。

    被告枝江市人事局。

    原告張玉甫原系枝江市公安局人民警察，1999年7月枝江市公安局以其貪污在給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分后仍繼續(xù)違紀(jì)違規(guī)為由，經(jīng)報(bào)請(qǐng)枝江市人民政府批準(zhǔn)后，由枝江市人事局批復(fù)辭退，解除其與市公安局的任用關(guān)系。原告張玉甫在市公安局任警察期間曾兩次在執(zhí)行公務(wù)中受傷，并就被辭退和因工負(fù)傷于1999年9月向被告枝江市人事局提出申請(qǐng)復(fù)核及確定工傷等級(jí)的鑒定。1999年10月經(jīng)枝江市機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員病傷致殘鑒定小組評(píng)定，原告張玉甫的工傷鑒定為6級(jí)。枝江市人事局于1999年12月13日在《關(guān)于評(píng)定李先明等同志因工傷殘等級(jí)和護(hù)理等級(jí)的通知》（枝人險(xiǎn)[1999]3號(hào)）中確定原告張玉甫因工致殘且為6級(jí)傷殘。2000年6月30日枝江市人事局向原告作出《國(guó)家公務(wù)員復(fù)核決定書》決定：1、維持辭退張玉甫原決定。2、張玉甫為因工負(fù)傷并為六級(jí)傷殘，可享受相應(yīng)的傷殘保健金待遇，其標(biāo)準(zhǔn)為每年160元，由枝江市公安局每半年支付一次。原告張玉甫對(duì)被告枝江市人事局的復(fù)核決定不服并向宜昌市人民政府申訴。宜昌市人事局受宜昌市人民政府的委托，于2000年11月8日作出了（2000）宜市人申字第01號(hào)《公務(wù)員申訴處理決定書》：“枝江市人民政府原處理決定正確，維持辭退申訴人的決定。申訴人的其他請(qǐng)求，超出本局受理范圍，未予審理。”張玉甫被辭退公務(wù)員和因工傷評(píng)定傷殘等級(jí)后，于1999年8月和2000年1月先后在枝江市社會(huì)保險(xiǎn)局領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金3240元，在枝江市公安局經(jīng)協(xié)商、簽字，領(lǐng)取了2000年10月至2024年10月共25年的傷殘保健金4875元。

    原告張玉甫不服枝江市人事局復(fù)核決定，向枝江市人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院：一、撤銷被告對(duì)我做出的傷殘保健金待遇的決定，并按規(guī)定辦理傷殘證。二、按規(guī)定落實(shí)我被辭退后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。三、要求給付傷殘撫恤金及一次性傷殘補(bǔ)助金。四、落實(shí)傷殘生活補(bǔ)助費(fèi)及養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)。

    被告枝江市人事局辯稱：我局按照《宜昌市機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員病、傷殘認(rèn)定及處理暫行辦法》（宜市人[1998]163號(hào)）之規(guī)定，確定原告為工傷致殘6級(jí)，原告已按照有關(guān)規(guī)定與枝江市公安局就傷殘保健金待遇達(dá)成協(xié)議，并一次性領(lǐng)取傷殘保健金4875元。原告要求辦理傷殘證，享受傷殘生活補(bǔ)助費(fèi)，不屬我局的職權(quán)范圍；原告被辭退后已享受了失業(yè)保險(xiǎn)待遇，領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金3240元。按照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定：被辭退的國(guó)家公務(wù)員，不再保留國(guó)家公務(wù)員身份。同時(shí)，我國(guó)目前對(duì)國(guó)家公務(wù)員還未實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。

    被告枝江市人事局提交如下證據(jù)：1、枝人紀(jì)（1999）1號(hào)《枝江市人事局關(guān)于辭退張玉甫的批復(fù)》。2、枝江市人事局《國(guó)家公務(wù)員復(fù)核決定書》。3、鄂人險(xiǎn)（2000）29號(hào)《關(guān)于做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷（殘）程度鑒定工作的通知》。4、宜市人（1998）163號(hào)關(guān)于印發(fā)《宜昌市機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員病、傷殘認(rèn)定及處理暫行辦法》的通知。5、人事部（1995）77號(hào)關(guān)于印發(fā)《國(guó)家公務(wù)員辭職、辭退暫行規(guī)定》的通知。6、人發(fā)（1996）64號(hào)《國(guó)家公務(wù)員被辭退后有關(guān)問(wèn)題的暫行辦法》。7、宜昌市政府（1996）第34號(hào)令《宜昌市機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員失業(yè)保險(xiǎn)暫行辦法》。8、民政部（1992）31號(hào)《關(guān)于公安干警傷亡撫恤待遇有關(guān)問(wèn)題的通知》。9、省公安廳政治部（1994）21號(hào)關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于公安干警傷亡撫恤待遇有關(guān)問(wèn)題的通知》的通知。10、張玉甫己領(lǐng)取傷殘保健金和失業(yè)保險(xiǎn)金的有關(guān)證據(jù)。

    原告張玉甫提交如下證據(jù)：1、公安部、民政部《公安機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》。2、國(guó)務(wù)院《軍人撫恤優(yōu)待條例》。3、民政部《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈軍人撫恤優(yōu)待條例〉若干具體問(wèn)題的解釋》。4、民政部（89）優(yōu)字34號(hào)《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤如何辦理的通知》。5、鄂人險(xiǎn)（2000）29號(hào)《關(guān)于做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷（殘）程度鑒定工作的通知》。6、宜昌市人事局（2000）59號(hào)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省人事廳〈關(guān)于做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷（殘）程度鑒定工作的通知〉的通知》。

    [審判]枝江市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告張玉甫在被辭退前屬國(guó)家公務(wù)員，已按照國(guó)家公務(wù)員因工受傷的規(guī)定進(jìn)行了傷殘等級(jí)鑒定，并已經(jīng)按照傷殘保健金的標(biāo)準(zhǔn)由原告張玉甫與枝江市公安局自愿協(xié)商一次性領(lǐng)取了二十五年的傷殘保健金，并在社會(huì)保險(xiǎn)局領(lǐng)取了被辭退后的失業(yè)保險(xiǎn)金。根據(jù)民政部（1992）31號(hào)《關(guān)于公安干警傷亡撫恤待遇有關(guān)問(wèn)題的通知》、湖北省公安廳政治部（1994）21號(hào)關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于公安干警傷亡撫恤待遇有關(guān)問(wèn)題的通知》的通知、人發(fā)（1996）64號(hào)《國(guó)家公務(wù)員被辭退后有關(guān)問(wèn)題的暫行辦法》等規(guī)定，原告張玉甫要求給付傷殘撫恤金、傷殘補(bǔ)助金、傷殘生活補(bǔ)助費(fèi)以及落實(shí)被辭退后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和辦理傷殘證的訴請(qǐng)，均不屬本案被訴被告枝江市人事局的行政管理的職責(zé)范圍，其訴訟理由均不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：駁回原告張玉甫的訴訟請(qǐng)求。

    一審宣判后，原告張玉甫不服，向宜昌市中級(jí)人民法院提起上訴，稱：被上訴人對(duì)上訴人因工受傷評(píng)定傷殘等級(jí)為六級(jí)，但在給予傷殘撫恤待遇上未按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)民政部、財(cái)政部民發(fā)（2000）133號(hào)文規(guī)定，被上訴人應(yīng)將上訴人的傷殘保健金改為撫恤待遇，每月標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為930元或按月付70%的工資。評(píng)定傷殘等級(jí)，確定傷殘待遇，是被上訴人的行政管理職責(zé)。上訴人請(qǐng)求由被上訴人給付傷殘撫恤、補(bǔ)償、保險(xiǎn)費(fèi)等應(yīng)當(dāng)屬于被上訴人的行政職責(zé)。上訴人因工致殘，枝江市人事局、民政局、公安局對(duì)上訴人的答復(fù)是代表政府進(jìn)行的，因此應(yīng)將枝江市人民政府、民政局、公安局追加為本案的當(dāng)事人參加訴訟，共同承擔(dān)違法責(zé)任。據(jù)此，上訴人認(rèn)為原判認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)。請(qǐng)求本院受理并撤銷其被辭退公務(wù)員的決定，判令被上訴人將上訴人的傷殘保健金改為傷殘撫恤金，辦理傷殘撫恤證，落實(shí)傷殘補(bǔ)助費(fèi)、失業(yè)補(bǔ)償金及醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等待遇。

    被上訴人枝江市人事局庭審辯稱：上訴人要求發(fā)放傷殘撫恤證、傷殘生活補(bǔ)助費(fèi)、失業(yè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，將傷殘保健金改為傷殘撫恤金，落實(shí)被辭退后的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，因無(wú)明確的依據(jù)規(guī)定是被上訴人的行政職責(zé)，所以被上訴人不能履行上述請(qǐng)求。

    宜昌市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被上訴人枝江市人事局是負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)家公務(wù)員綜合管理工作的職能部門，被上訴人在對(duì)國(guó)家公務(wù)員進(jìn)行行政管理活動(dòng)中，依法做出的涉及公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)的行政行為，依據(jù)《行政訴訟法》第十二條第（三）項(xiàng)和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四條規(guī)定，人民法院不受理對(duì)此類行政行為提起的訴訟。當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定，只能向管理公務(wù)員的有關(guān)行政機(jī)關(guān)申訴，而不能向法院提起行政訴訟。上訴人被辭退公務(wù)員后經(jīng)申訴，被上訴人對(duì)其做出了維持辭退的決定，上訴人在上訴中請(qǐng)求本院受理并撤銷其辭退決定，根據(jù)上述法律和司法解釋的規(guī)定，人民法院不能受理此項(xiàng)請(qǐng)求，且上訴人在一審中未提出，上訴中直接向二審提出不符合法定的程序規(guī)定。上訴人請(qǐng)求追加枝江市人民政府、公安局、民政局作為當(dāng)事人參加本案訴訟，其請(qǐng)求既沒(méi)有事實(shí)依據(jù)，也不符合行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，上訴人認(rèn)為上述行政機(jī)關(guān)違法，且符合提起行政訴訟的條件，依法只能向一審法院起訴。上訴人請(qǐng)求由被上訴人將其評(píng)殘后由其所在單位發(fā)放的傷殘保健全改為由民政部門發(fā)放撫恤金，并由被上訴人為其辦理傷殘撫恤證、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)及發(fā)給傷殘生活補(bǔ)助費(fèi)和失業(yè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，除按照湖北省人事廳《關(guān)于做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷（殘）程度鑒定工作的通知》規(guī)定，對(duì)機(jī)關(guān)工作人員等工傷（殘）程度評(píng)定屬于被上訴人的行政職責(zé)之外（上訴人對(duì)其因工致殘?jiān)u定的傷殘等級(jí)并無(wú)異議），上訴人的其他請(qǐng)求事項(xiàng)均無(wú)法律依據(jù)證明是被上訴人的法定職責(zé)，故其要求由被上訴人作為的理由不能成立。

    原審審判程序合法，認(rèn)定原告的訴訟請(qǐng)求不屬被告的行政職責(zé)范圍其事實(shí)清楚，證據(jù)充分，判決結(jié)果并無(wú)不當(dāng)。上訴人的上訴請(qǐng)求本院不予支持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持原判。

    [評(píng)析]本案是一件典型的行政不作為訴訟案，訴訟雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就在于原告的訴訟請(qǐng)求事項(xiàng)是否被告的法定行政職責(zé)，若是，則被告構(gòu)成行政不作為，依法應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)，原告的訴訟請(qǐng)求應(yīng)予支持；若否，則被告沒(méi)有作為的義務(wù)，依法不能履行，原告的訴訟請(qǐng)求不能支持。

    本案中原告（上訴人）請(qǐng)求由被告為其辦理傷殘證、落實(shí)被辭退后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、給付傷殘撫恤金及一次性傷殘補(bǔ)助金、落實(shí)傷殘生活補(bǔ)助費(fèi)及養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)。其訴訟請(qǐng)求范圍廣泛，涉及我國(guó)社會(huì)保障制度的很多方面，涉及所在單位、人事部門、民政部門等不同的職能部門，各地情況和做法也不盡一致。不論這些職責(zé)究竟應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)和履行，本案中，原告訴稱被告枝江市人事局不履行職責(zé)，要求由被告全部承擔(dān)，在被告證明不是其法定職責(zé)后，根據(jù)舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的法理，則應(yīng)該提供足以反駁的證據(jù)證明上述請(qǐng)求事項(xiàng)是被告的法定職責(zé)，事實(shí)上，被告未能提供足以反駁的證據(jù)，只是籠統(tǒng)地認(rèn)為被告枝江市人事局是負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)家公務(wù)員綜合管理工作的職能部門，故訴請(qǐng)事項(xiàng)均為其職責(zé)范圍。根據(jù)行政法原理，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，須以法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定為依據(jù)，即必須“法定”。一審法院因此判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求，是符合法律的規(guī)定的。稍顯不足的是在判案理由上闡述不夠充分。二審法院則從多個(gè)層面進(jìn)行了法理的闡述，理由更為充分，更符合證據(jù)制度和裁判文書改革的精神，有利于當(dāng)事人服判息訴。

    本案也由此引出了另一個(gè)值得爭(zhēng)議和探討的問(wèn)題，即此類爭(zhēng)議是否屬于人民法院受理行政訴訟案件的范圍。本案被告枝江市人事局是負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)家公務(wù)員綜合管理工作的職能部門，其在對(duì)本機(jī)關(guān)以外的國(guó)家公務(wù)員包括本案原告進(jìn)行行政管理活動(dòng)中所做出的涉及公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)的行政行為，不同于行政機(jī)關(guān)對(duì)本機(jī)關(guān)工作人員做出的獎(jiǎng)懲、任免決定等內(nèi)部行政行為，更符合外部行政行為的特征，且涉及相對(duì)方（公務(wù)員）的切身利益，應(yīng)具有可訴性，這是符合行政法治的原則精神和行政訴訟受案范圍不斷發(fā)展的趨勢(shì)的。一審法院雖然最后依法判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求，但其受理該案本身就是有積極的進(jìn)步意義的，它充分體現(xiàn)了對(duì)原告訴權(quán)的保護(hù)和法律程序自有的價(jià)值和品格。

姚繼坤