[案情]原告張玉甫，原系枝江市公安局警察，現(xiàn)待業(yè)。

    被告枝江市人事局。

    原告張玉甫原系枝江市公安局人民警察，1999年7月枝江市公安局以其貪污在給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分后仍繼續(xù)違紀(jì)違規(guī)為由，經(jīng)報請枝江市人民政府批準(zhǔn)后，由枝江市人事局批復(fù)辭退，解除其與市公安局的任用關(guān)系。原告張玉甫在市公安局任警察期間曾兩次在執(zhí)行公務(wù)中受傷，并就被辭退和因工負(fù)傷于1999年9月向被告枝江市人事局提出申請復(fù)核及確定工傷等級的鑒定。1999年10月經(jīng)枝江市機關(guān)事業(yè)單位工作人員病傷致殘鑒定小組評定，原告張玉甫的工傷鑒定為6級。枝江市人事局于1999年12月13日在《關(guān)于評定李先明等同志因工傷殘等級和護理等級的通知》（枝人險[1999]3號）中確定原告張玉甫因工致殘且為6級傷殘。2000年6月30日枝江市人事局向原告作出《國家公務(wù)員復(fù)核決定書》決定：1、維持辭退張玉甫原決定。2、張玉甫為因工負(fù)傷并為六級傷殘，可享受相應(yīng)的傷殘保健金待遇，其標(biāo)準(zhǔn)為每年160元，由枝江市公安局每半年支付一次。原告張玉甫對被告枝江市人事局的復(fù)核決定不服并向宜昌市人民政府申訴。宜昌市人事局受宜昌市人民政府的委托，于2000年11月8日作出了（2000）宜市人申字第01號《公務(wù)員申訴處理決定書》：“枝江市人民政府原處理決定正確，維持辭退申訴人的決定。申訴人的其他請求，超出本局受理范圍，未予審理?！睆堄窀Ρ晦o退公務(wù)員和因工傷評定傷殘等級后，于1999年8月和2000年1月先后在枝江市社會保險局領(lǐng)取了失業(yè)保險金3240元，在枝江市公安局經(jīng)協(xié)商、簽字，領(lǐng)取了2000年10月至2024年10月共25年的傷殘保健金4875元。

    原告張玉甫不服枝江市人事局復(fù)核決定，向枝江市人民法院提起行政訴訟，請求人民法院：一、撤銷被告對我做出的傷殘保健金待遇的決定，并按規(guī)定辦理傷殘證。二、按規(guī)定落實我被辭退后的經(jīng)濟補償金。三、要求給付傷殘撫恤金及一次性傷殘補助金。四、落實傷殘生活補助費及養(yǎng)老、醫(yī)療保險。

    被告枝江市人事局辯稱：我局按照《宜昌市機關(guān)事業(yè)單位工作人員病、傷殘認(rèn)定及處理暫行辦法》（宜市人[1998]163號）之規(guī)定，確定原告為工傷致殘6級，原告已按照有關(guān)規(guī)定與枝江市公安局就傷殘保健金待遇達成協(xié)議，并一次性領(lǐng)取傷殘保健金4875元。原告要求辦理傷殘證，享受傷殘生活補助費，不屬我局的職權(quán)范圍；原告被辭退后已享受了失業(yè)保險待遇，領(lǐng)取了失業(yè)保險金3240元。按照《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定：被辭退的國家公務(wù)員，不再保留國家公務(wù)員身份。同時，我國目前對國家公務(wù)員還未實行養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。

    被告枝江市人事局提交如下證據(jù)：1、枝人紀(jì)（1999）1號《枝江市人事局關(guān)于辭退張玉甫的批復(fù)》。2、枝江市人事局《國家公務(wù)員復(fù)核決定書》。3、鄂人險（2000）29號《關(guān)于做好機關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷（殘）程度鑒定工作的通知》。4、宜市人（1998）163號關(guān)于印發(fā)《宜昌市機關(guān)事業(yè)單位工作人員病、傷殘認(rèn)定及處理暫行辦法》的通知。5、人事部（1995）77號關(guān)于印發(fā)《國家公務(wù)員辭職、辭退暫行規(guī)定》的通知。6、人發(fā)（1996）64號《國家公務(wù)員被辭退后有關(guān)問題的暫行辦法》。7、宜昌市政府（1996）第34號令《宜昌市機關(guān)事業(yè)單位工作人員失業(yè)保險暫行辦法》。8、民政部（1992）31號《關(guān)于公安干警傷亡撫恤待遇有關(guān)問題的通知》。9、省公安廳政治部（1994）21號關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于公安干警傷亡撫恤待遇有關(guān)問題的通知》的通知。10、張玉甫己領(lǐng)取傷殘保健金和失業(yè)保險金的有關(guān)證據(jù)。

    原告張玉甫提交如下證據(jù)：1、公安部、民政部《公安機關(guān)人民警察撫恤辦法》。2、國務(wù)院《軍人撫恤優(yōu)待條例》。3、民政部《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈軍人撫恤優(yōu)待條例〉若干具體問題的解釋》。4、民政部（89）優(yōu)字34號《關(guān)于國家機關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤如何辦理的通知》。5、鄂人險（2000）29號《關(guān)于做好機關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷（殘）程度鑒定工作的通知》。6、宜昌市人事局（2000）59號《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省人事廳〈關(guān)于做好機關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷（殘）程度鑒定工作的通知〉的通知》。

    [審判]枝江市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告張玉甫在被辭退前屬國家公務(wù)員，已按照國家公務(wù)員因工受傷的規(guī)定進行了傷殘等級鑒定，并已經(jīng)按照傷殘保健金的標(biāo)準(zhǔn)由原告張玉甫與枝江市公安局自愿協(xié)商一次性領(lǐng)取了二十五年的傷殘保健金，并在社會保險局領(lǐng)取了被辭退后的失業(yè)保險金。根據(jù)民政部（1992）31號《關(guān)于公安干警傷亡撫恤待遇有關(guān)問題的通知》、湖北省公安廳政治部（1994）21號關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于公安干警傷亡撫恤待遇有關(guān)問題的通知》的通知、人發(fā)（1996）64號《國家公務(wù)員被辭退后有關(guān)問題的暫行辦法》等規(guī)定，原告張玉甫要求給付傷殘撫恤金、傷殘補助金、傷殘生活補助費以及落實被辭退后的經(jīng)濟補償金、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和辦理傷殘證的訴請，均不屬本案被訴被告枝江市人事局的行政管理的職責(zé)范圍，其訴訟理由均不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第一項之規(guī)定，判決如下：駁回原告張玉甫的訴訟請求。

    一審宣判后，原告張玉甫不服，向宜昌市中級人民法院提起上訴，稱：被上訴人對上訴人因工受傷評定傷殘等級為六級，但在給予傷殘撫恤待遇上未按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)民政部、財政部民發(fā)（2000）133號文規(guī)定，被上訴人應(yīng)將上訴人的傷殘保健金改為撫恤待遇，每月標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為930元或按月付70%的工資。評定傷殘等級，確定傷殘待遇，是被上訴人的行政管理職責(zé)。上訴人請求由被上訴人給付傷殘撫恤、補償、保險費等應(yīng)當(dāng)屬于被上訴人的行政職責(zé)。上訴人因工致殘，枝江市人事局、民政局、公安局對上訴人的答復(fù)是代表政府進行的，因此應(yīng)將枝江市人民政府、民政局、公安局追加為本案的當(dāng)事人參加訴訟，共同承擔(dān)違法責(zé)任。據(jù)此，上訴人認(rèn)為原判認(rèn)定事實不清，適用法律不當(dāng)。請求本院受理并撤銷其被辭退公務(wù)員的決定，判令被上訴人將上訴人的傷殘保健金改為傷殘撫恤金，辦理傷殘撫恤證，落實傷殘補助費、失業(yè)補償金及醫(yī)療、養(yǎng)老保險等待遇。

    被上訴人枝江市人事局庭審辯稱：上訴人要求發(fā)放傷殘撫恤證、傷殘生活補助費、失業(yè)經(jīng)濟補償，將傷殘保健金改為傷殘撫恤金，落實被辭退后的醫(yī)療、養(yǎng)老保險待遇，因無明確的依據(jù)規(guī)定是被上訴人的行政職責(zé)，所以被上訴人不能履行上述請求。

    宜昌市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被上訴人枝江市人事局是負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國家公務(wù)員綜合管理工作的職能部門，被上訴人在對國家公務(wù)員進行行政管理活動中，依法做出的涉及公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)的行政行為，依據(jù)《行政訴訟法》第十二條第（三）項和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四條規(guī)定，人民法院不受理對此類行政行為提起的訴訟。當(dāng)事人對行政機關(guān)做出的涉及該行政機關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定，只能向管理公務(wù)員的有關(guān)行政機關(guān)申訴，而不能向法院提起行政訴訟。上訴人被辭退公務(wù)員后經(jīng)申訴，被上訴人對其做出了維持辭退的決定，上訴人在上訴中請求本院受理并撤銷其辭退決定，根據(jù)上述法律和司法解釋的規(guī)定，人民法院不能受理此項請求，且上訴人在一審中未提出，上訴中直接向二審提出不符合法定的程序規(guī)定。上訴人請求追加枝江市人民政府、公安局、民政局作為當(dāng)事人參加本案訴訟，其請求既沒有事實依據(jù)，也不符合行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，上訴人認(rèn)為上述行政機關(guān)違法，且符合提起行政訴訟的條件，依法只能向一審法院起訴。上訴人請求由被上訴人將其評殘后由其所在單位發(fā)放的傷殘保健全改為由民政部門發(fā)放撫恤金，并由被上訴人為其辦理傷殘撫恤證、醫(yī)療、養(yǎng)老保險及發(fā)給傷殘生活補助費和失業(yè)經(jīng)濟補償金，除按照湖北省人事廳《關(guān)于做好機關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷（殘）程度鑒定工作的通知》規(guī)定，對機關(guān)工作人員等工傷（殘）程度評定屬于被上訴人的行政職責(zé)之外（上訴人對其因工致殘評定的傷殘等級并無異議），上訴人的其他請求事項均無法律依據(jù)證明是被上訴人的法定職責(zé)，故其要求由被上訴人作為的理由不能成立。

    原審審判程序合法，認(rèn)定原告的訴訟請求不屬被告的行政職責(zé)范圍其事實清楚，證據(jù)充分，判決結(jié)果并無不當(dāng)。上訴人的上訴請求本院不予支持。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持原判。

    [評析]本案是一件典型的行政不作為訴訟案，訴訟雙方爭議的焦點就在于原告的訴訟請求事項是否被告的法定行政職責(zé)，若是，則被告構(gòu)成行政不作為，依法應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)，原告的訴訟請求應(yīng)予支持；若否，則被告沒有作為的義務(wù)，依法不能履行，原告的訴訟請求不能支持。

    本案中原告（上訴人）請求由被告為其辦理傷殘證、落實被辭退后的經(jīng)濟補償金、給付傷殘撫恤金及一次性傷殘補助金、落實傷殘生活補助費及養(yǎng)老、醫(yī)療保險。其訴訟請求范圍廣泛，涉及我國社會保障制度的很多方面，涉及所在單位、人事部門、民政部門等不同的職能部門，各地情況和做法也不盡一致。不論這些職責(zé)究竟應(yīng)該由誰來承擔(dān)和履行，本案中，原告訴稱被告枝江市人事局不履行職責(zé)，要求由被告全部承擔(dān)，在被告證明不是其法定職責(zé)后，根據(jù)舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的法理，則應(yīng)該提供足以反駁的證據(jù)證明上述請求事項是被告的法定職責(zé)，事實上，被告未能提供足以反駁的證據(jù)，只是籠統(tǒng)地認(rèn)為被告枝江市人事局是負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國家公務(wù)員綜合管理工作的職能部門，故訴請事項均為其職責(zé)范圍。根據(jù)行政法原理，行政機關(guān)的職責(zé)，須以法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定為依據(jù)，即必須“法定”。一審法院因此判決駁回了原告的訴訟請求，是符合法律的規(guī)定的。稍顯不足的是在判案理由上闡述不夠充分。二審法院則從多個層面進行了法理的闡述，理由更為充分，更符合證據(jù)制度和裁判文書改革的精神，有利于當(dāng)事人服判息訴。

    本案也由此引出了另一個值得爭議和探討的問題，即此類爭議是否屬于人民法院受理行政訴訟案件的范圍。本案被告枝江市人事局是負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國家公務(wù)員綜合管理工作的職能部門，其在對本機關(guān)以外的國家公務(wù)員包括本案原告進行行政管理活動中所做出的涉及公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)的行政行為，不同于行政機關(guān)對本機關(guān)工作人員做出的獎懲、任免決定等內(nèi)部行政行為，更符合外部行政行為的特征，且涉及相對方（公務(wù)員）的切身利益，應(yīng)具有可訴性，這是符合行政法治的原則精神和行政訴訟受案范圍不斷發(fā)展的趨勢的。一審法院雖然最后依法判決駁回了原告的訴訟請求，但其受理該案本身就是有積極的進步意義的，它充分體現(xiàn)了對原告訴權(quán)的保護和法律程序自有的價值和品格。

姚繼坤