【出處】《法學(xué)論壇》2010年第6期
【摘要】推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新是當(dāng)前確保國家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加快法治進(jìn)程以及保障公民權(quán)利的一項(xiàng)重要工作。從行政法治的角度出發(fā)，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新、提高社會(huì)管理水平，首先，應(yīng)當(dāng)從思想上深化認(rèn)識(shí);其次，應(yīng)當(dāng)通過更新觀念，在全社會(huì)樹立起與社會(huì)管理創(chuàng)新相適應(yīng)的新法治觀念;最后，應(yīng)當(dāng)通過機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)之上，探索出一條符合中國國情、具有中國特色的社會(huì)管理之路。這也是我國深化經(jīng)濟(jì)、政治和行政管理體制改革，推動(dòng)行政民主化建設(shè)，發(fā)展新行政法制和行政法學(xué)的題中應(yīng)有之義。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)管理創(chuàng)新；深化認(rèn)識(shí)；新法治觀念；機(jī)制創(chuàng)新；方法創(chuàng)新
【寫作年份】2010年


【正文】

傳統(tǒng)上，人們把社會(huì)管理僅僅視為與政府的經(jīng)濟(jì)管理職能、政治管理職能、文化管理職能并列的一種行政職能。隨著實(shí)踐的發(fā)展，人們現(xiàn)已增進(jìn)了對(duì)于社會(huì)管理的認(rèn)知，逐漸接受并踐行廣義的社會(huì)管理概念，將其視為既是政府的社會(huì)管理職能，也是社會(huì)自治體、社會(huì)群體、社會(huì)組織的自我管理和服務(wù)范疇，也即政府職能和社會(huì)職能的復(fù)合體。2009年12月召開的中央政法工作電視電話會(huì)議提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，全國政法機(jī)關(guān)要深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，推動(dòng)政法工作全面發(fā)展進(jìn)步，確保國家安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供更有力的法治保障。三項(xiàng)重點(diǎn)工作有機(jī)聯(lián)系、密切配合、相互影響，須要認(rèn)真認(rèn)識(shí)和處理好三者之間的關(guān)系。

一、深化認(rèn)識(shí)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的思想前提

(一)研究解決社會(huì)管理存在的現(xiàn)實(shí)問題

從過去實(shí)行收容遣送制度，對(duì)“社會(huì)盲流”簡單粗暴地進(jìn)行防范、堵截、驅(qū)趕，以至于2003年發(fā)生孫志剛案件，突出暴露了收容遣送制度的嚴(yán)重弊端，終于引起高層重視，到廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，出臺(tái)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》，力圖體現(xiàn)以人為本的新理念，實(shí)行新的社會(huì)管理機(jī)制，從只有管理、管制，到先服務(wù)、后管理，管理與服務(wù)相結(jié)合，可以說，這些年來我國的社會(huì)管理開始發(fā)生了很多變化。

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，相對(duì)而言，社會(huì)管理體制、機(jī)制和方法雖然有所進(jìn)步，但是仍然可以說相對(duì)滯后，存在一系列突出的問題和矛盾。主要表現(xiàn)在：流動(dòng)人口服務(wù)管理成為難點(diǎn)，一些城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部成為社會(huì)服務(wù)管理的盲區(qū)；一些特殊人群得不到有效幫教管理，可能成為打砸搶燒違法犯罪事件的急先鋒；對(duì)個(gè)別人借用非政府組織(NGO)名義從事有損國家利益的行為，合法有效的制約措施不足；互聯(lián)網(wǎng)的興起、新興媒體的壯大，為有害信息的傳播和不良輿論導(dǎo)向提供了可能的平臺(tái)，而必要的法律規(guī)范和機(jī)制尚未相應(yīng)跟進(jìn)。對(duì)此，亟需加以認(rèn)真研究、深刻認(rèn)識(shí)、妥善解決，社會(huì)服務(wù)管理能夠及時(shí)跟進(jìn)、有效應(yīng)對(duì)。

(二)深刻認(rèn)識(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新的宏觀背景

人們逐漸深化認(rèn)識(shí)并開始著力推進(jìn)的社會(huì)管理創(chuàng)新，其背景因素是什么?對(duì)此，筆者以為可從如下四個(gè)方面來加以認(rèn)識(shí)：

1、我國經(jīng)過30多年來的經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，在政企分開、政事分開、政資分開等方面已經(jīng)作了很多努力，也收到了相當(dāng)?shù)某尚?。在進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革、推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的當(dāng)下，努力推動(dòng)政社分開(也即形成政府與社會(huì)之間更為科學(xué)、民主和協(xié)調(diào)的關(guān)系)就成為擺在人們面前的重大現(xiàn)實(shí)課題。人們需要重新思考政府組織是什么、不是什么、該做什么、不該做什么?社會(huì)組織是什么、不是什么、該做什么、不該做什么?二者之間的角色、職責(zé)、活動(dòng)的界線在哪里?如果對(duì)于這些問題認(rèn)識(shí)不正確、不清晰，就會(huì)像多年前在吉林某地發(fā)生的簡單地將消防救火這一傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品超前納入行政事務(wù)民營化項(xiàng)目那樣，引發(fā)巨大爭(zhēng)議和現(xiàn)實(shí)混亂，反而會(huì)阻滯從傳統(tǒng)政府管理向現(xiàn)代社會(huì)管理轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

2、隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的深入推進(jìn)和社會(huì)管理改革的逐步推行，我國的公共管理模式，正由傳統(tǒng)的政府一元行政管理結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)多元公共治理結(jié)構(gòu)；正由單純的管理、管制、維持秩序，逐步轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、指導(dǎo)、提供服務(wù)；正由大包大攬、包打天下的大政府，逐步轉(zhuǎn)向職能范圍適度、組織規(guī)模適中的中政府。

3、人們對(duì)于社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)，正由過去那種將其單純視為政府職能的狹義的社會(huì)管理概念，轉(zhuǎn)向廣義的社會(huì)管理概念，也就是將其視為既是政府的社會(huì)管理職能范疇，也是社會(huì)組織、社會(huì)自治的自我管理和服務(wù)范疇，是政府職能和社會(huì)職能的復(fù)合體。當(dāng)然，其中有一個(gè)相對(duì)的發(fā)展變化趨勢(shì)，就是作為政府職能的社會(huì)管理會(huì)逐漸退縮、淡出、精細(xì)化，作為社會(huì)職能的社會(huì)管理會(huì)逐漸擴(kuò)展、強(qiáng)化、活躍化。此消彼漲、一進(jìn)一退的動(dòng)態(tài)變化的結(jié)果，有可能形成更加科學(xué)合理的政社、政民關(guān)系，民眾能夠獲得更有效率、更高質(zhì)量的社會(huì)管理和服務(wù)。

4、由于不斷的改革發(fā)展，我國正逐漸具備實(shí)行現(xiàn)代社會(huì)管理所需的資源條件。經(jīng)過30多年的改革和發(fā)展，巨大的增量改革成果使得我國逐漸改善了動(dòng)員國家和社會(huì)資源提升社會(huì)服務(wù)和管理水平的客觀條件。因此，2004年修改我國憲法時(shí)，就專門通過一條修正案(第23條)，明確規(guī)定了“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。”憲法的社會(huì)保障條款為推進(jìn)社會(huì)管理、社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供了最高位階的法律保障與合法性、正當(dāng)性依據(jù)。

(三)正確辨析社會(huì)管理的若干重大問題

要推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新這一宏大的系統(tǒng)工程，必須正確辨析、妥善解決關(guān)于社會(huì)管理的若干重大問題：

1、要正確認(rèn)識(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新與化解社會(huì)矛盾、公正廉潔執(zhí)法的關(guān)系。在三項(xiàng)重點(diǎn)工作中，社會(huì)管理創(chuàng)新與其他兩項(xiàng)重點(diǎn)工作之間是密切聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系：社會(huì)管理創(chuàng)新能夠提供改革和發(fā)展的新資源、新元素、新動(dòng)力，改善社會(huì)管理有助于減少社會(huì)矛盾，改善執(zhí)法狀況，而化解社會(huì)矛盾、公正廉潔執(zhí)法為社會(huì)管理創(chuàng)新提供了更大的空間、更好的條件。

2、要正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)代社會(huì)管理的角色定位、相互關(guān)系和特有功能。它既不同于宏觀的國家管理、傳統(tǒng)的政府管理，也不同于私權(quán)利管理性質(zhì)的企業(yè)管理、個(gè)人事務(wù)管理，它是介于國家公權(quán)力管理與公民(企業(yè))的私權(quán)利管理之間的社會(huì)私權(quán)利管理、社會(huì)權(quán)力管理，是介于宏觀管理與微觀管理之間的中觀管理形態(tài)。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新與行政管理創(chuàng)新、企業(yè)管理創(chuàng)新是密切聯(lián)系、相互影響的，由此形成的新型社會(huì)管理方式具有動(dòng)員、整合、調(diào)整、協(xié)調(diào)等多種社會(huì)功能。[1]

3、要正確認(rèn)識(shí)提出“社會(huì)管理創(chuàng)新”這一重大命題的目標(biāo)。這一目標(biāo)，簡言之就是：建設(shè)社會(huì)組織，動(dòng)員社會(huì)力量，形成社會(huì)共同體，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。具體就是：各級(jí)黨委和政府要把加強(qiáng)社會(huì)管理作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局，積極探索符合中國國情、具有中國特色的社會(huì)管理之路。各級(jí)政法機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變思想觀念，寓管理于服務(wù)之中，深入實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，搭建社會(huì)管理服務(wù)新平臺(tái)，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提高社會(huì)管理的效率和水平。對(duì)加強(qiáng)社會(huì)管理，各級(jí)政法機(jī)關(guān)要會(huì)同有關(guān)部門，提出建議、拿出方案；各級(jí)黨委和政府不僅要有原則要求，更要作出規(guī)劃、定出目標(biāo)，細(xì)化措施、務(wù)求突破。

4、要正確認(rèn)識(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新的基本價(jià)值。社會(huì)管理創(chuàng)新不能是作秀，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)在于通過社會(huì)管理創(chuàng)新來形成新型的社會(huì)管理、公共治理格局。因此，只能在法治底線原則基礎(chǔ)上通過社會(huì)管理的理論、機(jī)制和方法創(chuàng)新，運(yùn)用新理論、新機(jī)制、新方法，來不斷提升社會(huì)管理效率和質(zhì)量。如果只是把社會(huì)管理創(chuàng)新作為政府丟掉包袱、減輕責(zé)任、休閑度日的一個(gè)捷徑，就會(huì)犯方向性的錯(cuò)誤，而且還會(huì)事與愿違，越“創(chuàng)新”越被動(dòng)。

5、要正確認(rèn)識(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新的基本法治界限。行政機(jī)關(guān)行政管理、社會(huì)管理改革創(chuàng)新的時(shí)候，社會(huì)組織在推進(jìn)社會(huì)管理改革創(chuàng)新的時(shí)候，有沒有一些原則來約束它的行為?或者說有沒有一定的行為界限?我認(rèn)為是有的。創(chuàng)立新制度、建立新機(jī)制、采用新方法，也涉及到一些基本的要求和規(guī)則，總體上概括為：(1)對(duì)于公民來說，屬于選擇性、賦權(quán)(權(quán)利)性、授益性的創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范可以寬松一點(diǎn)；(2)對(duì)于公民來說，屬于禁止性、限權(quán)(權(quán)利)性、損益性的創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范則應(yīng)非常謹(jǐn)慎和嚴(yán)格對(duì)待之；(3)創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范的出發(fā)點(diǎn)、目的性必須正當(dāng)，必須堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡，盡可能體現(xiàn)帕累托改進(jìn)，降低成本，減少傷害；(4)創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范的社會(huì)效果應(yīng)有助于貼近其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。這幾條原則，凡是改革創(chuàng)新舉措與之符合者就應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行，不符合者就應(yīng)改正或摒棄。否則，改革創(chuàng)新變了味，偏離了正確方向，民眾反映強(qiáng)烈，政府形象受損，社會(huì)組織自毀。換言之，行政管理改革和社會(huì)管理創(chuàng)新的界限應(yīng)當(dāng)且可以劃出幾條原則，最關(guān)鍵的是看這項(xiàng)改革創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)、目的性和實(shí)際效果如何，而且對(duì)于不同功用的制度和方法創(chuàng)新可以采取不同的認(rèn)同度、容忍度和支持度。

二、樹立與社會(huì)管理創(chuàng)新相適應(yīng)的新法治觀念

人們的觀念就是人們的眼鏡。戴什么眼鏡就看到什么世界。具有不同的法治觀念，對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，會(huì)有不同的法制實(shí)踐效果。在推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的新形勢(shì)下、新進(jìn)程中，必須樹立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代法治觀念，以新的眼光來觀察社會(huì)和認(rèn)識(shí)自己，否則難免在行動(dòng)上發(fā)生重大偏差。這是擺在政府機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員，擺在社會(huì)組織及其工作人員，擺在一切社會(huì)有識(shí)之士面前的一個(gè)重大課題。

（一）要樹立以人為本、保障人權(quán)、尊重人格的觀念

無論在何地，也無論人們?nèi)绾螤?zhēng)論，“人權(quán)”都無疑具有一定程度的自然性權(quán)利的內(nèi)涵，如果在憲法和法律中加以確立，都具有相當(dāng)?shù)南冗M(jìn)性。經(jīng)過艱難曲折的漫長發(fā)展過程，2004年3月，我國現(xiàn)行《憲法》終于將“國家尊重和保障人權(quán)”載入其中，突出地強(qiáng)調(diào)了保障公民權(quán)利、規(guī)范國家權(quán)力(重點(diǎn)是規(guī)范行政權(quán)力)這一現(xiàn)代憲法的核心價(jià)值理念，突出地宣示了我國憲法的人權(quán)關(guān)懷。這就要求各級(jí)各類公務(wù)人員增強(qiáng)人權(quán)觀念，慎用手中權(quán)力，在行政管理和社會(huì)管理過程中自覺尊重和依法保護(hù)公民的基本權(quán)利，主要包括平等權(quán)利、政治權(quán)利、精神與文化活動(dòng)的自由、人身自由與人格尊嚴(yán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及獲得救濟(jì)的權(quán)利。前些年，成都、廣州等地曾在商場(chǎng)、車站等公共場(chǎng)所，張貼公布曾有盜竊前科人員的照片、簡歷等詳細(xì)資料，來警示顧客、乘客防范盜竊侵害，如此“好心好意、積極行政”的“社會(huì)管理創(chuàng)新舉措”就引發(fā)很大爭(zhēng)議，人們置疑這種做法是否以人為本，是否有利于曾有違法犯罪前科者改邪歸正，是否越權(quán)處罰、濫用處罰、重復(fù)處罰，是否有損害人格尊嚴(yán)的嫌疑。

（二）要樹立憲法、法律至上，政府權(quán)力有限的觀念

憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)；在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等各種層次法律規(guī)范構(gòu)成的我國現(xiàn)行法律體系中，憲法居于最高地位，下位的其他一切狹義或廣義的法律規(guī)范都不得與憲法相抵觸，抵觸則無效。公務(wù)人員應(yīng)做遵守憲法、維護(hù)憲法的模范。

國家權(quán)力特別是行政權(quán)力是能夠支配大量社會(huì)資源的公權(quán)力，具有無限擴(kuò)張、易于濫用的特性。這就要求公務(wù)人員必須具備權(quán)力界限的意識(shí)，依法行使行政職權(quán)，注意上下左右不越界。前些年，曾有個(gè)別地方黨委和政府超越職權(quán)出臺(tái)包含“赦免民營企業(yè)家原罪”內(nèi)容的紅頭文件，一些地方政府首長責(zé)令當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ翰扇〔挥枇?、?qiáng)迫原告撤訴等措施來配合政府搞土地開發(fā)、強(qiáng)制拆遷，許多地方出現(xiàn)假借公共利益之名壓價(jià)征收征用、變相剝奪農(nóng)民土地，以及由行政首長個(gè)人直接批出土地，赤裸裸地與民爭(zhēng)利的做法。這就擺錯(cuò)了行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的位置，弄錯(cuò)了行政首長與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，嚴(yán)重侵害了公民權(quán)益，大大損害了政府形象，這主要就是缺乏法治主義觀念特別是權(quán)力界限意識(shí)所致。

（三）要樹立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念

社會(huì)管理也是一項(xiàng)調(diào)整改善的政府職能，履行這一職能的過程需要順應(yīng)行政民主這一世界潮流。行政民主強(qiáng)調(diào)行政過程中的平等相處和選擇自由，呼喚行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的良性互動(dòng)，要求為行政相對(duì)人參與行政管理、自主管理提供更多選擇機(jī)會(huì)。在我國行政管理和行政法制諸環(huán)節(jié)已出現(xiàn)了越來越多的行政民主的要求和規(guī)范。例如，行政立法過程中的座談會(huì)、論證會(huì)，行政執(zhí)法過程中的聽證會(huì)和當(dāng)事人陳述事實(shí)、申辯理由，行政相對(duì)人評(píng)議行政機(jī)關(guān)與行政首長，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導(dǎo)等柔軟靈活的方式實(shí)施行政管理，越來越多的社區(qū)自治管理和服務(wù)，等等。

對(duì)于公眾參與行政管理過程、成為行政助手的法治發(fā)展意義，現(xiàn)在還沒有被普遍、深刻地認(rèn)識(shí)到，因此出現(xiàn)過許多教訓(xùn)。例如，廣州市曾經(jīng)推行過一項(xiàng)行政管理和社會(huì)管理創(chuàng)新舉措，也即公安機(jī)關(guān)號(hào)召和鼓勵(lì)市民拍攝交通違章照片來參與、協(xié)助交通安全管理，就引起了巨大爭(zhēng)議，遭受了本可避免的挫折。這項(xiàng)行政執(zhí)法新舉措出臺(tái)前，廣州市公安局也經(jīng)過了專門調(diào)研，經(jīng)過認(rèn)真研究、慎重決策，還正式頒布了行政規(guī)范性文件《關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)市民拍攝交通違章的通告》加以實(shí)施，想以此克服人手不足的困難，發(fā)動(dòng)市民協(xié)助搞好交通管理。這項(xiàng)活動(dòng)開展后取得積極效果，在廣大駕駛員中產(chǎn)生了一定的影響力，20多條試行路段遵守交通法律規(guī)定的比率明顯提高，交通秩序明顯改善。在該活動(dòng)推行過程中，公安機(jī)關(guān)對(duì)于市民提供的“違章照片”進(jìn)行嚴(yán)格審查核實(shí)，合格的予以采用，有作弊行為的一律不采用，還要取消其“職業(yè)拍車族”的資格。但是，當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ哼\(yùn)用審判權(quán)將“鼓勵(lì)市民拍攝違章照片”的探索行為否定后，廣州市公安機(jī)關(guān)頂不住各方面壓力，最終只好將這項(xiàng)活動(dòng)暫停實(shí)施。同時(shí)他們也深感委屈，認(rèn)為這不過是一種非強(qiáng)制的行政指導(dǎo)和行政獎(jiǎng)勵(lì)的組合行為，給予獎(jiǎng)勵(lì)是為了補(bǔ)償拍攝者的成本；而且并不是市民提供的所有照片都會(huì)被采用，公安機(jī)關(guān)還要進(jìn)行審查，看它們是否符合證據(jù)“三性”(客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性)的要求，符合證據(jù)“三性”的才轉(zhuǎn)為可定案證據(jù)加以采用?？傊捎谛姓?zhí)法機(jī)關(guān)頂不住壓力，使得此項(xiàng)符合黨的群眾路線，也符合當(dāng)今行政民主化的世界潮流的行政管理新舉措——鼓勵(lì)市民參與交通行政管理的新舉措——涉及行政指導(dǎo)行為和行政獎(jiǎng)勵(lì)行為——就此夭折，還落下"朝令夕改、不講誠信"的負(fù)面評(píng)價(jià)，個(gè)中教訓(xùn)深刻。

既然出現(xiàn)了公眾參與、共同治理的民主管理做法，那就需要相應(yīng)地樹立多元化、多樣化、多依據(jù)治理的觀念。這些社會(huì)管理行為的規(guī)范，主要體現(xiàn)為下面的法規(guī)范和軟法規(guī)范(當(dāng)下的學(xué)術(shù)共識(shí)認(rèn)為虛線以上部分屬于法規(guī)范)：

公共管理規(guī)范體系的寶塔型結(jié)構(gòu)(另有相應(yīng)位階的法律解釋、軍事法規(guī)范及我國參加的國際條約)

1．憲法

2．法律

3．行政法規(guī)

4．地方性法規(guī)

(含自治、單行條例和特行區(qū)法規(guī))

5．部門規(guī)章和地方政府規(guī)章

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(各類軟法，包括法律原則、國家政策、社會(huì)公德、單位規(guī)范、當(dāng)?shù)亓?xí)慣)

（四）要樹立建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化公共服務(wù)的觀念

由管制型、秩序型、管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府是一場(chǎng)靜悄悄的深刻變革。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府儼然是企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的主宰者，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間是不平等關(guān)系，以行政計(jì)劃、行政審批、行政強(qiáng)制等單方意志和手段來實(shí)施行政管理、維持行政秩序，成為行政管理的基本模式。隨著市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)社會(huì)自治，就成為完善行政管理，健全行政法制，創(chuàng)新社會(huì)管理，健全治理規(guī)范的重大課題。公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，順應(yīng)由管理行政、秩序行政、指令行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、發(fā)展行政、指導(dǎo)行政這一時(shí)代潮流，由單一的行政管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，積極為公民提供信息、政策、專業(yè)技術(shù)等方面的指導(dǎo)幫助以及各種公共服務(wù)。這也同我們國家、政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨是一致的。

在此背景下，提出了建設(shè)服務(wù)型政府的理念和方針。2004年2月，溫家寶總理在中央黨校省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上，正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。在2005年《政府工作報(bào)告》中，溫家寶總理提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)”。2006年10月，中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)通過《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，進(jìn)一步明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。服務(wù)型政府的理念第一次寫入執(zhí)政黨的重要指導(dǎo)文件中。一年后的2007年10月15日，胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)的報(bào)告中，再次把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)涵和任務(wù)予以強(qiáng)調(diào)。2008年2月23日，中共中央政治局進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)，胡錦濤總書記主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：建設(shè)服務(wù)型政府，是堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。他指出，建設(shè)服務(wù)型政府，首先要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)；……要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制，努力實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)……。

服務(wù)型政府體現(xiàn)了我國人民主權(quán)國家的國家性質(zhì)，彰顯了政府“以人為本”的施政理念，體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的主導(dǎo)行政價(jià)值觀，有助于“讓人民生活得更幸福、更有尊嚴(yán)”。顯然，在行政管理和行政執(zhí)法的實(shí)踐中，如何面對(duì)、理解、回應(yīng)、推進(jìn)這一政治與行政改革創(chuàng)新的要求，加快建設(shè)服務(wù)型政府、服務(wù)型行政機(jī)關(guān)，為其提供法治保障，已成為一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題。而從行政管理方式創(chuàng)新、社會(huì)管理方式創(chuàng)新入手，正是人們選擇的一個(gè)理性、可靠、高效的進(jìn)路。

（五）要樹立政府誠信、社會(huì)誠信、官民互信的觀念

政府應(yīng)是最講誠信的組織機(jī)構(gòu)，政府機(jī)關(guān)的行為應(yīng)有連續(xù)性和可預(yù)期性，不能朝秦暮楚、隨意改變；即便出于重大公共利益的考慮需要征用財(cái)產(chǎn)、調(diào)整政策、改變行為，例如政府機(jī)關(guān)收回其多次頒發(fā)的許可證照，也應(yīng)按照信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，對(duì)合法權(quán)益受到影響的行政相對(duì)人給予公平補(bǔ)償(公平補(bǔ)償是一種運(yùn)用或貼近市場(chǎng)機(jī)制的、得到公正評(píng)價(jià)的補(bǔ)償原則)。[2]因?yàn)樾姓鄬?duì)人出于對(duì)政府機(jī)關(guān)的信任，按照政府機(jī)關(guān)的意愿去行動(dòng)，難免付出一定代價(jià)，而且會(huì)形成一種信賴?yán)?，這應(yīng)當(dāng)受到政府機(jī)關(guān)的尊重和保護(hù)，一旦受損，應(yīng)予補(bǔ)救，此謂誠信。此外，社會(huì)主體也要講誠信。官民要互信。

（六）要樹立接受監(jiān)督、責(zé)任到位、權(quán)利救濟(jì)的觀念

有效監(jiān)督是防止權(quán)力腐敗的關(guān)鍵，責(zé)任機(jī)制是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。行政權(quán)力在行使過程中具有擴(kuò)張和濫用的傾向，必須加以有效監(jiān)督和約束。行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員必須自覺接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督，以及上級(jí)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督，通過監(jiān)督來判明責(zé)任，包括法律責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)人因重大安全責(zé)任事故引咎辭職，就是官員問責(zé)的典型案例，是行政權(quán)力受到監(jiān)督、努力建設(shè)責(zé)任政府的具體表現(xiàn)。不言而喻，行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員還必須認(rèn)真履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，依法糾正市場(chǎng)主體的違法行為，努力創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

有損害必有救濟(jì)，這是現(xiàn)代法治的基本精神。行政管理工作難免對(duì)行政相對(duì)人造成損害，行政相對(duì)人的合法權(quán)利受到損害后有法律救濟(jì)渠道，包括行政申告、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償，但其運(yùn)行狀況尚不盡如人意。因而拓展和完善救濟(jì)渠道，樹立權(quán)利救濟(jì)和善待行政原告的觀念，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從權(quán)利救濟(jì)的實(shí)踐來看，2003年6月國務(wù)院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》后，仍有一位名叫孫文流的農(nóng)民工被受雇企業(yè)老板毆打致殘后卻未能得到及時(shí)的社會(huì)救助(只身從河南爬行半年回山東家鄉(xiāng)的沿途也一直未能得到應(yīng)有的救助)，而且此類典型案例一再發(fā)生，表明我國的社會(huì)管理模式特別是社會(huì)救助機(jī)制仍然存在不容忽視的缺陷和實(shí)施不到位的問題。公務(wù)人員對(duì)此應(yīng)有正確認(rèn)識(shí)和積極態(tài)度。

（七）要樹立辯證唯物主義、歷史唯物主義的法治發(fā)展觀

現(xiàn)在人們都在思考和提問：我國用10年或者更長的時(shí)間，能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)嗎?能夠建立起法治國家嗎?這猶如“能否不依靠粘附、靠壁等外力幫助而在平整的桌面上將雞蛋完好地豎立起來”的問題一樣，應(yīng)在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上作出回答，否則極易犯主觀、片面、簡單化和缺乏信心的毛病。能否建立起法治國家、法治政府，當(dāng)作如是觀，這也是科學(xué)發(fā)展觀的要求。對(duì)于實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)、行政法治目標(biāo)，建設(shè)法治國家、法治政府的問題，猶如改革開放初期提出的“市場(chǎng)導(dǎo)向改革能否成功”的問題一樣，人們應(yīng)當(dāng)持有信心。為此，需要對(duì)我國行政法治漸進(jìn)發(fā)展進(jìn)程有全面認(rèn)識(shí)和正確態(tài)度。筆者以為，樹立在科學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的堅(jiān)定信心并作出不懈努力，不但對(duì)于解決上述問題，而且對(duì)于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、切實(shí)推進(jìn)政治體制改革、促進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一大業(yè)等等問題，對(duì)于諸如此類的歷史任務(wù)和難題，也許都有啟發(fā)意義和推動(dòng)作用。

只有樹立辯證唯物主義和歷史唯物主義的法治發(fā)展觀，在學(xué)會(huì)橫向?qū)Ρ鹊耐瑫r(shí)也學(xué)會(huì)縱向?qū)Ρ龋拍芨?、更清楚地看到事物發(fā)展的完整進(jìn)程，保持樂觀進(jìn)取精神。如果我們不能深刻認(rèn)知一種事物發(fā)展的起點(diǎn)、經(jīng)歷和現(xiàn)狀(例如一種行政現(xiàn)象演進(jìn)過程)，就難以把握它的將來，那對(duì)于建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)與和諧社會(huì)，肯定是非常不利的。

三、通過機(jī)制創(chuàng)新方法推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新

深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，是各級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門的共同任務(wù)。各級(jí)政法機(jī)關(guān)要在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，與有關(guān)部門密切配合，通過體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新，重點(diǎn)解決好如下五個(gè)方面的問題：

（一）解決好流動(dòng)人口服務(wù)管理問題

要按照公平對(duì)待、服務(wù)至上、合理引導(dǎo)、完善管理的原則，把流動(dòng)人口服務(wù)管理納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，特別要結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，著力解決流動(dòng)人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學(xué)等問題，探索流動(dòng)人口服務(wù)管理新模式，提升流動(dòng)人口服務(wù)管理水平。對(duì)于社會(huì)管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題。不能采取簡單粗暴的一罰了之、一關(guān)了之、一禁了之的做法加以處理，而應(yīng)當(dāng)以人為本、關(guān)注民生，在法治原則下妥善處理。

（二）解決好特殊人群幫教管理問題

預(yù)防打砸搶燒違法犯罪事件，預(yù)防個(gè)人極端事件，預(yù)防黑惡勢(shì)力犯罪，都須要抓住特殊人群幫教管理這個(gè)關(guān)鍵。要建立銜接機(jī)制，落實(shí)安置政策，加強(qiáng)日常管理，幫助刑釋解教人員更好地融入社會(huì)。對(duì)社會(huì)閑散青少年，要妥善解決就學(xué)、職業(yè)培訓(xùn)問題。

（三）解決好社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)綜合治理問題

要以城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部為重點(diǎn)，整治先行、服務(wù)到位、管理落實(shí)，把這些地方納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善生活環(huán)境，健全基層組織，延伸公共服務(wù)，使其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境改善、安全和諧的地方。

（四）解決好對(duì)社會(huì)組織的管理、支持與合作問題

在當(dāng)前的國際國內(nèi)環(huán)境下，社會(huì)組織(包括NGO、NPO)在國家的發(fā)展與建設(shè)中可以成為一支非常重要的積極力量，但如果缺乏有效監(jiān)管，也可能會(huì)帶來某些負(fù)面效應(yīng)，成為消極因素；同時(shí)，社會(huì)組織的健康發(fā)展和有效運(yùn)行，也需要政府和民眾的充分理解和支持幫助，政府機(jī)關(guān)與社會(huì)組織應(yīng)有共同的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)成為伙伴。對(duì)社會(huì)組織的管理、支持與合作，要從健全和完善法律法規(guī)做起，做到依法準(zhǔn)入、依法管理、依法運(yùn)行。

（五）解決好互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)與管理問題

必須提高對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識(shí)，互聯(lián)網(wǎng)不僅是新技術(shù)、新媒體，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的新路徑、新平臺(tái)，更是新的意識(shí)形態(tài)陣地。只有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才能更好地建設(shè)管理互聯(lián)網(wǎng)。要注重研究互聯(lián)網(wǎng)這種獨(dú)特的社會(huì)形態(tài)、虛擬環(huán)境，了解掌握其內(nèi)在規(guī)律和規(guī)則，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)管理，充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，并形成合力，從而實(shí)現(xiàn)有效管理、提供行政服務(wù)的目標(biāo)。特別是要認(rèn)真研究和充分利用法律手段，強(qiáng)化電信運(yùn)營企業(yè)、用戶等各方的法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，依法保證互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展。從長遠(yuǎn)看，堵不是上策，需要注重疏導(dǎo)。

筆者認(rèn)為，在深入轉(zhuǎn)型發(fā)展的當(dāng)下，公民社會(huì)管理者還應(yīng)在以下方面作出探索努力：(1)探索城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)管理創(chuàng)新的新思路、新載體、新方法[3]；(2)政府機(jī)關(guān)要正確認(rèn)知和積極運(yùn)用柔性管理手段，有助于形成剛?cè)嵯酀?jì)的社會(huì)管理機(jī)制[4]；(3)通過立法建制來進(jìn)一步豐富和規(guī)范社會(huì)管理的管理行為依據(jù)體系；(4)加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急管理的基層、基礎(chǔ)工作機(jī)制和培訓(xùn)、演練制度建設(shè)；(5)按照黨的十七大報(bào)告的要求，積極有效推進(jìn)市民社會(huì)、社會(huì)共同體建設(shè)；(6)在社會(huì)和基層自治進(jìn)程中，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨員群體的先鋒模范作用。

各級(jí)管理機(jī)關(guān)和管理者，各級(jí)政法機(jī)關(guān)和政法干警，一切社會(huì)有識(shí)之士，應(yīng)以高度的歷史使命感和政治責(zé)任感，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，努力改善社會(huì)管理環(huán)境，大力提升社會(huì)管理水平，為探索出一條符合中國國情、具有中國特色的社會(huì)管理之路作出積極貢獻(xiàn)。這也是我國深化經(jīng)濟(jì)、政治和行政管理體制改革，推動(dòng)行政民主化建設(shè)，發(fā)展新行政法制和新行政法學(xué)的題中應(yīng)有之義。




【作者簡介】
莫于川，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士，憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國行政法研究所所長，中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長。


【注釋】
[1] 蘇州市下屬的太倉市，2009年以來推動(dòng)政社互動(dòng)(由代表社會(huì)力量的村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織，通過協(xié)議適當(dāng)承擔(dān)行政事務(wù)管理職責(zé))的改革嘗試，就有助于規(guī)范政府行政行為，增強(qiáng)社會(huì)自治功能，充分實(shí)現(xiàn)新型社會(huì)管理方式具有的動(dòng)員、整合、調(diào)整、協(xié)調(diào)等多種社會(huì)功能，代表了基層政府治理的發(fā)展方向。消息來源:太倉法治政府網(wǎng)2010．07．12．20:36訪問。
[2] 浙江省樂清市政府機(jī)關(guān)曾巧立名目將拍賣不久的客運(yùn)三輪車的經(jīng)營牌照又一次收回，經(jīng)改換名目提高價(jià)格后再拍賣出去獲取巨資，這種公然不講誠信、豪奪民利的做法，引起廣泛的社會(huì)批評(píng)。相比之下，湖北省武漢市以“贖買政策”的方式收回“麻木”(正三輪客運(yùn)摩托車的別稱)的人性化做法，就受到社會(huì)各界的積極評(píng)價(jià)。
[3] 珠海市斗門區(qū)從2005年開始實(shí)行“十戶聯(lián)保”制度，效果顯著:保平安，保穩(wěn)定，保就業(yè)，保普法，保宣教，保禁賭禁毒，保群防群治，保計(jì)劃生育，等等。這是農(nóng)村的社會(huì)自治創(chuàng)新的一個(gè)積極實(shí)例。
[4] 這里所說的柔性行政管理方式包括:行政指導(dǎo)，行政合同，行政資助(扶助、補(bǔ)助)，政府采購，行政經(jīng)營，公共設(shè)施建設(shè)(開發(fā))與提供服務(wù)，以及在狹義行政指導(dǎo)范疇之外的非拘束性行政計(jì)劃和規(guī)劃。這是目前許多地方和行政領(lǐng)域(如工商、城管、公安等行政管理)正在積極探索的。